“靴子落地”：土耳其公投通過修憲法案

李亞男

土耳其于4月16日就憲法修正案舉行全民公投，約5000萬民眾參與投票，最終以51.37%贊成對48.63%反對的微弱優勢通過修憲條款。總統埃爾多安于4月17日凌晨迫不及待地宣布公投獲勝，并盛贊“土耳其人民做出了歷史性的選擇”，呼吁國際社會尊重土耳其全民公投的結果；總理耶爾德勒姆也發表講話稱公投顯示了土耳其民主政治的成熟和進步。

一場志在必得的豪賭

此次公投是對現行“1982年憲法”進行的第18次修改，也是土耳其自1946年實行多黨制以來舉行的第七次修憲公投。修正案共包括18條內容，核心是在土耳其確立總統制、賦予總統更多權力。埃爾多安對此志在必得，提前數年苦心經營、嚴密布局，其多項內外政策均是為此鋪路。

早在2007年，時任總理與議會第一大黨正義與發展黨主席的埃爾多安就已開始為總統制做準備。他推動修憲，將總統由議會選舉產生改為全民直選。2014年8月，已連續三次出任總理的埃爾多安結束任期，依據憲法不得繼續連任，于是安排其親信達武特奧盧接班，自己則參加總統選舉并以51.71%的得票率勝出，成為土耳其共和國歷史上第一任民選總統，使得此前僅具有象征意義和禮儀功能的總統一職具有了與政府首腦同等的合法性。但是在土耳其現行政治體制下，總統必須嚴守政治中立，且很少直接涉入具體事務，行政權力主要掌握在總理手中。埃爾多安被迫辭去正發黨主席職務，“垂簾聽政”。但他不滿于此，不斷要求議會賦予其特權，計劃再次推動修憲，要變議會共和制為實權總統制，使總統成為權力中心。2015年6月，土耳其舉行議會選舉，正發黨未能獲得多數席位，喪失一黨組閣權，不僅使埃爾多安修憲改制的夢想遭遇重大挫折，而且直接威脅到正發黨的地位。埃爾多安不愿與其他黨派分享權力，有意利用進入議會的幾個政黨間的分歧，為組建聯合政府設置障礙，并援引憲法條款號召舉行“提前選舉”。為了重新奪回議會多數，埃爾多安調整反恐政策、撕毀與庫爾德工人黨的停火協議、中止民族和解進程，大打“安全牌”，刺激民眾在高壓環境下對強人政治和強大政府的迫切需求，最終正發黨在當年11月的第二次議會選舉中順利翻盤，獲得議會550席中的316席，延續了一黨執政局面。

隨后，埃爾多安加快了修憲改制的步伐。一方面，打拉結合，不斷削弱反對黨力量，確保正發黨在議會中占絕對優勢。2016年5月，土議會通過憲法修正案，取消了議員的立法豁免權，隨后以涉嫌領導武裝恐怖組織、非法持有武器、資助恐怖活動、從事恐怖活動宣傳、制造民眾對立與矛盾、丑化共和國、丑化國家軍隊和安全機構、歧視總統等罪名，對包括共和人民黨主席、人民民主黨主席在內的148名議員發起司法調查，其中一些已被拘捕或被踢出議會。民族行動黨主席則被埃爾多安以“副總統”職位拉攏，使其轉變立場支持總統制。另一方面，加強管控，清除異己，為全民公投做準備。在社會上控制輿論，限制言論自由，關停反對派媒體；禁止使用社交媒體或軟件，指控持不同政見者與外國組織勾連；開立上千宗“侮辱總統罪”，拘捕大量知識分子和獨立記者。2016年7月發生未遂政變后，埃爾多安又借調查政變分子之機大肆清洗居倫運動等反對力量，先后有數萬人被拘捕。在正發黨內，埃爾多安先是剝奪了黨主席對地方人士的任免權，后又迫使對總統制不甚熱心的時任總理達武特奧盧辭職，并公開強調總統制是“土耳其穩定與安全的保障”。新總理兼新任正發黨主席耶爾德勒姆對埃爾多安唯命是從，支持將議會制改為總統制，并承諾盡快提出修憲日程。2016年12月，憲法修正案開始逐條提交議會表決審議。截至今年1月21日，共獲得議會339票支持，距直接通過所需的三分之二多數（367票）仍有差距，依法需經全民公投確定是否最終實施。

為推動公投朝有利于自己的方向發展，埃爾多安不惜進一步激化與歐盟的矛盾。2月10日，埃爾多安簽署了同意舉行公投的法案，隨后，為公投造勢的宣傳活動全面展開。埃爾多安為爭取歐洲數量龐大的土耳其僑民支持，派政府高官前往德國、荷蘭、瑞典、丹麥等國組織政治集會、進行拉票動員，但這些國家拒絕土官員入境，限制、取消了土僑民發起的支持埃爾多安的集會和游行，導致原本就已高度緊張的土歐關系進一步惡化。埃爾多安極為憤怒，指責德國政府違背民主原則、“與納粹德國如出一轍”，稱荷蘭是“納粹余孽和法西斯”、無視土耳其僑民的正當權利，借此成功挑起了海外土耳其公民的民族主義情緒，贏得了海外投票59.7%的支持率。

一次歷史性的改變

土耳其自1923年建國以來，一直實行議會共和制，政府由議會選舉產生、對議會負責，總理掌握行政大權，總統（除國父凱末爾外）只是象征性的國家首腦。但是此次修憲后將從根本上改變這一權力結構。

一是議會權力大幅縮水。議會對行政權的制衡作用消失殆盡，不再享有監督部長及內閣的權力，議員的口頭質詢權被取消，僅能提出書面質詢，且質詢不得針對總統本人；強行通過總統駁回議案所需票數從簡單多數（有效投票的半數以上）變為絕對多數（議會法定席位的半數以上）；對總統發起調查和彈劾的程序增加、門檻提高。

二是總統獲得壓倒性權力。政府總理職位將被廢除，其大部分行政權移交總統；總統既是行政首腦也是國家首腦，不再嚴守政治中立原則，可兼任黨魁；有權在政治、社會、經濟、公共安全等領域發布總統令，總統令具有法律效力；有權宣布國家進入緊急狀態、解散議會、增設或廢除政府部委等；有權取代部長會議提交預算報告；有權任免一至多名副總統；部長及內閣成員也由總統任命產生，無需經議會同意，只對總統一人負責。

三是司法體系受到更多行政權制約。在土耳其現行體制下，法官和檢察官最高委員會由22人組成，總統只能提名其中四人。修憲后，該委員會成員減少至13人，總統仍能任命四人；同時，由總統任命的司法部部長和副部長是天然成員，其他人由議會提名。這就意味著總統掌握了這一最高機構近半數的人事任免權。憲法法院也由17人減少至15人，其中12人由總統任命，議會只能任命三人。若總統所在政黨占議會多數，司法系統將成為行政權力的附庸。此外，修正案還規定總統和議會選舉將同時舉行，任期均為五年，下一次大選時間為2019年11月；總統可連任一次，若第二任期內議會號召提前選舉，則可獲第三任期。endprint

埃爾多安及正發黨的支持者認為修憲是對現行政治體制的必要改革，能使決策過程更加合理、行政效率更高。首先，能避免因議會黨派斗爭導致政令不暢甚至軍人干政。歷史上，小黨派組成的聯合政府軟弱無力、短命，無法就國家重大政策等達成共識的情況屢見不鮮，阻礙了土經濟社會的正常發展。1980年，議會無法就總統人選達成一致，更是引發了土耳其歷史上最血腥的軍事政變。支持者認為總統制能從根本上規避這種風險。其次，能解決2014年后總統和總理“兩套班子”并立的“雙重合法性”問題。事實上，2014年總統改為全民直選后，其行政權力就在不斷擴大，原有的權力結構已經發生了變化。修憲派認為這種變化是由當前土耳其穩定與發展的客觀需要決定的，是民主政治的需求，將這一過程合法化可理順權力機制，消除政斗隱患。其三，能減少立法和司法機構對行政系統的制約，有利于行政系統高效調動資源、推行各項政策，幫助土耳其度過當前的經濟與安全危機。從歷史上看，土耳其的繁榮穩定與取得的發展成就都得益于一個強大的中央政府，這也符合土耳其的文化與傳統。埃爾多安本人也表示，新憲法體系與美國、法國的總統制類似，能促進以往聯系松散的政府部門加強合作、更有效地維護國家安全，讓受到庫爾德問題、極端勢力以及未遂政變沖擊的土耳其“重歸平靜”。

反對者則主要擔憂埃爾多安的政治野心，認為其推動修憲只是為了將個人集權合法化。按照修改后的憲法，埃爾多安如果能在2019年的總統選舉中獲勝，理論上可連任至2029年甚至2034年。加上此前11年的總理任期，埃爾多安將成為土耳其共和國歷史上執政時間最長的領導人，為其取代國父凱末爾的歷史地位提供了機會。此外，反對者還擔憂埃爾多安強烈的“泛伊斯蘭主義”和“泛突厥主義”傾向，將導致土未來政策全面背離凱末爾主義確立的世俗化、民主化原則，“凱末爾的土耳其”將就此變為“埃爾多安的土耳其”，共和國將成為政治強人的囊中私器。

一個憂喜參半的新開端

憲法修正案將把土耳其帶入一個完全不同的新階段。有學者稱土自此正式步入“第三共和國”時期，埃爾多安及其領導的正發黨開創了繼共和人民黨一黨執政、多黨輪流執政之后的又一個歷史分期。

但是，修憲公投并沒有像埃爾多安之前期望的那樣取得高票支持，僅以2.74%的微弱優勢“涉險過關”，這顯示出土國內意見分歧較大，政治極化現象加深，社會群體分裂嚴重。安卡拉、伊斯坦布爾、伊茲密爾等大城市與西部沿海靠近歐洲的省份、東南部庫爾德人聚居省份以反對者居多，廣大的中部地區則以支持者居多。議會反對黨質疑公投結果，共和人民黨以計票違例為由，要求對37%的選票重新進行統計；人民民主黨則認為在國家緊急狀態下（自去年7月以來土耳其一直處于國家緊急狀態）舉行公投，部分民眾的自由意志受到約束，其結果不具備充分的合法性。目前已有反對修憲的民眾走上街頭，抗議公投結果。在新的總統制下，如何有效修補社會裂痕、消除對立情緒，將是埃爾多安及正發黨面臨的嚴峻挑戰。

西方國家政府對土公投反應謹慎。歐盟委員會主席容克、歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼和歐盟鄰國政策與擴大事務談判委員哈恩發表聯合聲明稱，“由于公投結果的微小差距和憲法修正案的長期后果，我們呼吁土政府在實行憲法修正過程中達成全國最大共識”；英國則表示需等歐安會的觀察結果再表態。雖然土官方聲稱美國總統特朗普已經電話祝賀埃爾多安在公投中獲得“勝利”，但是美國國務院發言人的表態卻意味深長，呼吁土政府重視并尊重那些“批評憲法修正案的人”的民主權利。相比之下，多數西方媒體則直白地表露了批評態度，甚至稱土耳其“用民主的方式”以“維護民主的名義”絞殺了民主。這進一步反映出土耳其與西方國家在價值觀上的疏遠，土加入歐盟的夢想恐將止步于此。

但從另一個角度看，修憲公投的勝利或將成為土耳其內外政策調整的契機。按規定，總統制將在2019年大選后正式生效，但埃爾多安對新憲法急不可待，已表示要盡快改組有關機構，未來很可能會先進行政策調整。對內，為維持正發黨及埃爾多安本人的支持率，確保在下一次議會和總統選舉中雙雙勝出，埃爾多安將采取措施緩和社會矛盾，更加關注經濟發展和民生改善，著手解決復雜的民族和宗教問題，為繼續執政創造條件。甚至有傳言稱，不排除埃爾多安與居倫運動和解的可能。對外，則有望緩和與歐盟及美國的關系。盡管近兩年來土與美國等西方國家日益疏遠，但其作為西方盟友的外交“基本盤”沒有改變，北約組織仍是其安全支柱，對歐關系也仍是其經濟發展的命脈所在，即便在土歐外交沖突最激烈的時刻，土官方都表示要維持與歐洲的經濟聯系。與美歐關系持續惡化并不符合正發黨的利益和長期執政目標。歐盟在難民問題、美國在敘利亞問題上均對土耳其有所求，未來恐不得不接受既成事實，與土政府通過磨合尋找新的關系模式。endprint