江西地方債務運行現狀、問題及風險防控機制研究

摘要：江西地方債在促進地方經濟和社會發展中發揮了積極的作用，但隨著地方債務規模的不斷擴大，地方債務在債務償還、債務管理等方面還存在一些突出的問題，對當地經濟持續穩定發展造成了一定的影響。本文在對江西地方債務運行現狀進行分析的基礎上，指出了地方債務運行中面臨的一些問題，并在此基礎上提出了加強江西地方債務風險防控的對策的與建議。

關鍵詞：地方債；規模；風險

一、江西地方債務運行現狀

地方自主發債規模不斷擴大。經國務院批準，2014年江西省作為試點地區之一允許江西省地方政府債券自發自還。有關資料顯示，2015年江西省自主發行978億元政府債券，其中224億元新增債券重點投向穩增長領域，置換債券754億元，主要將2015年到期政府債務全部置換完畢。2016年江西省自主發行地方政府債券為1054億元，新增債券重點用于穩增長、惠民生領域，置換債券累計降低利息成本約70億元。2017年我省實際可安排的新增地方政府債券規模507.5億元。一是省級安排111.6億元，其中，一般債券81.6億元（其中省級列支54.9億元，專項轉移支付補助市縣26.7億元），專項債券30億元。二是轉貸市縣安排395.9億元，其中，一般債券78.9億元，專項債券317億元。在省級債務支出111.6億元中，新農村建設清潔工程支出15億元，防汛能力提升工程支出4億元，保障性住房省級補助資金支出7.7億元，安排鐵路項目建設債券資金支出20億元，安排天然氣項目建設支出30億元，江西科技創新大廈建設項目支出0.3億元，文化宣傳廣播等項目支出4.6億元，以及安排省普通公路建設改造升級專項債券資金 30億元。在轉貸市縣債務支出395.9億元中部分用于單獨安排贛江新區建設、支持南昌軌道交通建設、支持九江港建設以及根據財政部新增債券資金優先用于支持扶貧、棚戶區改造、農業供給側結構性改革、普通公路建設等重大公益性項目支出。2017年江西省總的債務限額為4784.2億元，其中一般債務3108.61億元，專項債務1675.59億元。

市縣兩級政府債務負擔依然較重。根據審計署2014年1月25日公布的江西省政府性債務審計結果，在政府負有償還責任的債務中，市縣兩級政府負債比達到了90%以上。且近年來，江西省自主發行的政府債券中，主要也是用于置換前幾年到期的政府債務，以新債換舊債，可見，市縣兩級政府依然是地方債務償還的主要舉借主體。

債務利息支出日益增加。隨著地方政府債券規模不斷擴大，承擔的利息也不斷增加。根據《江西統計年鑒2016》江西一般公共預算支出的情況來看，2012年江西國債還本付息支出為118517萬元，2013年為215950萬元，2014年為320468萬元。此外，根據《關于江西省2016年全省和省級預算執行情況及2017年全省和省級預算草案的報告》，在2016年一般公共預算執行情況中的主要支出項目執行情況顯示，2016年江西省債務付息支出為48.4億元，增長136.8%，占江西省一般公共預算支出的比重為1.05%。而2015年債務付息支出約為20.44億元，占2015年度江西省一般公共預算支出的比重僅為0.46%。2015年底江西省各級政府債余額為3738.3億元，可見，隨著地方債務規模不斷增大，江西債務利息支出也持續上升。

城鎮化加速將進一步加劇地方政府對債務資金的依賴。根據審計署2014年1月25日公布的江西省政府性債務審計結果，從江西省地方債務資金的用途來看，地方債務資金主要用于基礎設施建設和公益性項目等民生領域，如市政工程建設、交通運輸、保障性住房建設、水利設施建設以及生態環境保護等。其中，用于市政工程建設以及保障性住房建設的債務資金超過53%。一方面，人口城鎮化加速了城鎮公共品供應的支出。2015年，江西省城鎮化率超過50%，達到51.6%。城鎮總人超過2000萬，達2356萬；新增城鎮人口393萬，戶籍人口城鎮化達32.15%，新增200萬農業轉移人口落戶城鎮，“十二五”期間年均增40萬。城鎮化步伐的加快，城鎮人口的日益增多加速了市民對市政公用設施以及保障性住房等公共品的需求，而負責提供市政公用設施以及保障性住房等公共品的主要是市縣兩級政府，由于市縣兩級政府財力有限，不斷增加的公共品需求在市縣兩級政府財力有限的情況下會進一步擴張地方政府對地方債務資金的額度需求。另一方面，粗放式、主動性的政府控制下的城鎮化加劇了地方政府對地方債務的融資依賴。

為防范地方債務風險，江西省已經采取了一些措施。目前江西為進一步規范地方政府債務管理，防范化解財政金融風險，已經出臺了地方政府債務限額管理實施意見，并劃定了相應的地方政府綜合債務率風險預警線，以規范地方債務管理，將地方政府年度債務限額分為一般債務限額和專項債務限額，計算方式為地方政府上年度債務限額加上當年新增債務限額。市、縣（區）政府需按照債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等政府債務風險評估和預警指標，計算出綜合債務率；并按照不同層級政府承債能力差異，規定設區市級綜合債務率風險預警線為110%，縣級綜合債務率風險預警線為100%；市、縣（區）一旦被列入高風險預警名單，新增政府債務余額將難以獲批。

二、江西地方債務運行中存在的幾個問題

一是經濟增速放緩，財政增收乏力，債務償還面臨較大壓力。統計資料顯示，2014年江西省地區生產總值為15708.6億元，比上年增長9.7%；財政總收入為2680.5億元，比上年增長13.7%。其中，公共財政預算收入1881.5億元，增長16.1%。2015年江西省地區生產總值為16723.8億元，比上年增長9.1%；財政總收入為3021.5億元，比上年增長12.7%，其中，一般公共預算收入2165.5億元，增長15.1%。2016年江西省地區生產總值為18364.4億元，比上年增長9.0%；財政總收入為3143.0億元，比上年增長4.0%。其中，一般公共預算收入2151.4億元，下降0.7%。可見，近三年來，江西經濟總量增速不斷下降，從2014年的9.7%下降到2015年的9.1%，再下降到2016年的9.0%；伴隨著經濟增速的放緩，江西財政總收入的增速也不斷下降，從2014年的13.7%下降到2015年的12.7%，再到2016年下降為4.0%；同時，江西地方財政一般公共預算收入增速下降的更快，從2014年的16.1%下降為2015年的15.1%，到2016年地方財政一般公共預算收入增速為負。由于地方政府債務償債資金的主要來源于地方財政收入，地方財政收入增速后勁不足勢必會對債務的償還產生直接的影響。

二是財政收支矛盾突出，債務支出依賴日益嚴重。2014年江西省公共財政預算收入1881.5億元，公共財政預算支出3882.2億元，收支差為2000.7億元；2015年江西省一般公共預算收入2165.5億元，一般公共預算支出4419.9億元，收支差為2254.4億元；2016年江西省一般公共預算收入為2151.4億元，一般公共預算支出為4619.5億元，收支差為2468.1億元。可見，近年來江西地方財政收支差距不斷擴大，從2014年的2000.7億元增加到2016年的2468.1億元，日益增加的地方財政收支壓力勢必會強化地方政府尤其是市縣兩級政府對地方債務資金的剛性依賴。

三是土地出讓收入增速下降，地方政府債務償還面臨一定風險。2014年江西省政府性基金預算收入完成1339.2億元，下降6.9%，加上上年結轉、中央補助收入等，2014年全省政府性基金總收入為1714億元。2015年江西省政府性基金預算收入完成1128.6億元，下降12.5%。2016年，江西省全省政府性基金預算收入完成1157.9億元，增長2.4%。政府性基金收入的下降主要是由于土地出讓收入減少。從審計署2014年1月25日公布的江西省政府性債務審計結果來看，市縣兩級政府作為債務資金的主要舉借主體，多數承諾以土地出讓收入來償還債務余額，當前規模龐大的地方政府性債務中，尤其是在政府富有償還責任的債務中，有很大一部分是以土地作為抵押的，且地方債的償還資金很大一部分來自于地方稅收和土地出讓金，而近幾年土地出讓收入的減少將直接影響地方債務資金的償還，帶來應當的償債風險。

四是地方債務信息透明度不夠，債務資金管理科學性和債務資金使用的績效情況值得重視和引起關注。由于地方債務的多頭管理，對地方債務數據的統計口徑不一致，在市縣級政府中大多數政府對政府性債務規模、結構與債務償還等情況缺乏公開。由于地方政府債務信息透明度缺乏，很難摸清地方債務的實際情況，對地方債務的監管難度和監管成本較大，根據現有制度，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度，由財政部（駐地專員辦）對地方政府債實施監督。財政部主要依賴債務率對地方債務進行監管，以及按照有關文件對債務資金使用的合法合規性進行監管，而對地方債務資金支出的績效評估還處于空白。

三、加強地方債務風險防控的對策建議

一是警惕債務風險，適度控制地方政府發債規模。允許地方政府自主發債應該首先控制好地方政府的債務風險，重點是控制地方政府舉債的規模。應根據地方經濟社會發展情況、地方政府的財力情況、地方的存量債務情況以及地方政府的信用評級情況等進行綜合評估，以此來確定地方政府債務的最高限額，從而有效的控制住債務風險。

二是加大債務資金支出的績效管理，提升債務資金的使用效益。建議對地方政府債務資金的使用開展績效評價研究，績效評價情況將作為地方政府申請債務發行額度或申請額度的主要參考指標，在地方政府債務資金績效評價指標體系中將投資項目的建設進程、投資成本-受益、經濟社會影響以及逾期債務率等重要指標納入項目的績效考核體系，加強地方債務資金監督管理，并向社會公眾定期發布績效評價結果。同時，應進一步提高地方債務透明度，定期對債務資金使用情況進行審計并公開相關結果。

三是努力培植新的穩定財源，同時增收節支增強財政可持續性。一方面，推動傳統產業轉型升級，支持化解過剩產能。近年來，鋼鐵、煤炭、有色等傳統支柱產業增長動能加速衰退，導致地方稅收大幅下滑，在此形勢下必須加快支持新興產業加快發展，尤其是支持新能源、新材料、新醫藥等新興產業發展壯大，為財政收入持續增收培植新的穩定財源。另一方面，由于各個領域對財政資金的需求都在不斷加大，必須清理長期固化和非急需的財政支出項目，加強對財政支出政策的定期評估，對哪些績效不高、資金沉淀事件較長的項目支出，應減少資金支出。同時繼續壓減一般性支出，嚴格控制“三公”經費，壓縮會議費等非急需、非剛性支出，進一步緩解收支矛盾，平衡收支壓力。

四是引導債務資金投入民生領域，為做大做強縣域經濟夯實基礎。地方債務的主要舉借主體為市縣兩級政府，而部分縣級政府由于產業結構不優，經濟發展水平較弱，財政實力不強，部分國家級貧困縣的發展建設資金來源主要依賴于上級財政的轉移支付支持。當前經濟下行壓力仍存在，部分縣區地方財政狀況不容樂觀，收入增幅不斷下降，但由于經濟和民生支出力度加大。同時加上前些年支出過快增長留下的隱患，縣區財政支出居高不下，債務風險難以下降。只要引導縣域政府利用債務資金實實在在投入民生領域，如產業發展、就業、養老、公共設施建設等，解決民生領域的欠賬問題，才能進一步夯實縣域經濟發展的基礎，為下一步的發展升級盤活提供鋪墊，為財源增收降低債務壓力奠定基礎。

五是想方設法開辟新的融資模式。新型城鎮化發展戰略加速推進是我國未來的發展方向，而推進新型城鎮化建設的關鍵是解決地方政府，尤其是市縣兩級政府的融資問題。隨著信息城鎮化建設步伐的加快，地方政府債務規模將進一步增加，債務的經濟增長效率也會進一步下降。地方政府必須開辟新的融資模式，探索新的融資模式來化解新型城鎮化建設進程中資金投入不足的問題。首先應進一步理順政府與市場的關系，將部分政府負擔的市場風險交給市場，由市場來決定。加快推進PPP模式，分散地方政府在城鎮化過程中提供公共產品的資金風險，同時探索上收部分事權，分散市、縣政府在公共服務提供中的風險，從而減少為應對風險的支出壓力，從而進一步弱化地方政府的舉債動機與需求。加快PPP模式推廣的同時，也應注重PPP模式的經濟效益，重視項目的投入與產出，進一步優化資源的合理配置。

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作者簡介：盧小祁（1983.12–），漢族，江西省社會科學院助理研究員，研究方向：財政理論與政策。