當代政府治理現代化研究

章力丹+王菁彤

[摘 要] 黨的十八屆三中全會提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，其一經提出就成為全面深化改革總目標的關鍵性戰略部署。政府治理作為國家治理的重要組成部分，推進政府治理現代化更是推進國家治理現代化的重點領域。同時推進政府治理現代化有利于更好地理順政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系。然而，目前我國政府在推進治理現代化的過程中面臨著一定的挑戰。我國應通過建立現代化的治理體系，轉變落后的治理理念，健全政府治理機制；提高政府行政人員素養，加強對政府行政人員的培訓，提高政府行政人員學歷要求；加強法治建設，保證立法科學性，嚴格公正司法等措施，以此更好地推進政府治理現代化。

[關鍵詞] 政府治理；治理能力；治理體系；治理現代化

[中圖分類號] F720 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2017）08-0133-05

一、政府治理及其現代化概述

（一）政府治理研究背景及概念界定

1.政府治理研究背景。在以往的國家治理中存在著一些政府“缺位”“越位”和“錯位”現象，這主要源于政府在過去的行政過程中沒能有效地處理好政府、市場和社會的關系。因此，在全面深化行政管理體制改革的背景下，黨和政府要努力“推進國家治理體系和治理能力現代化”。政府作為國家行政機關，必須順應國家和社會的發展要求，在實現前四個現代化的基礎上，努力的實現第五個現代化——治理現代化。政府要通過不斷加強自身的管理，優化內部結構，提高行政效率；通過轉變行政職能，加強自身建設，為促進社會主義市場經濟的發展創建良好的宏觀環境。

該選題主要基于以下兩個方面原因：第一，從時間上來看，自秦始皇統一六國以來，便出現三公九卿制、三省六部制、內閣制等管理方式，但這些管理方式的出現主要是為了維護封建專制集權統治，形成對君權的絕對服從，而十八屆三中全會提出的“政府治理”是在新中國成立后我國建立的人民民主專政的社會主義國家政權的基礎之上出現的，其本質上仍遵循政府全心全意為人民服務的宗旨；第二，從主體上來看，每個國家都有政府，每個政府都有各自的行政理念和行政方式，每一種行政理念和行政方式又有自己獨自的特色，并反映當時國家、社會和經濟的發展情況。例如：美國在農業社會時期政府只充當“守夜人”的角色，而隨著第二次工業革命的完成和第三次科技革命的興起，進步時代的改革運動蓬勃興起，政府由充當“守夜人”的角色轉變為逐步發揮“看得見的手”的作用對宏觀經濟進行調控，最終使美國發展成為世界第一大經濟體。簡單地說美國進步時代的改革就是政府治理方式不斷轉變、治理能力不斷提升、公眾參與度不斷提高的過程，而我國顯然與美國的發展模式不同，“治理”一詞是在2013年黨的十八屆三中全會召開通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》上才正式進入執政視野，進而逐漸地發展成為國家治國理政的主旋律。因此，本文選題為當代政府治理現代化研究。

2.政府治理概念界定。新中國成立以來，從政府治國理政過程中政府行政權力變化的角度來看，可以將“政府治理”分為三個階段，每個階段都有其不同的特點，分別可以用三個標志性詞語來描述三個階段的政府治國理政，即政府統治、政府管理和政府治理。

第一階段是從1949年的新中國成立到1978年的改革開放，被稱為政府統治時期?！敖y治”被定義為一個人或一個政權為維持其生存與發展，運用權力以支配其領土及個人的行為，從定義上來講“統治”便蘊含著上級有權向下級發布命令，而下級只能對上級的命令加以服從，遵從上級指令就是最高的原則，統治體現的主要是統治階級的意志或是小部分人的意志，諸如建國初期領導人的口頭命令甚至比法律對人們的約束更加有效。

第二階段是從改革開放到2013年召開的十八屆三中全會，被稱作政府管理時期。對管理的概念有很多，簡單的來說就是在特定的環境下，對組織所擁有的人力、財力、物力、信息等資源進行有效的計劃、組織、領導和控制，以期實現組織的目標，相比“統治”一詞，管理除了強調從上至下的支配權，還強調充分調動下級積極性的自下而上的服從，從權力的強度和力度上來講，“管理”弱于“統治”，也更加符合民主化的要求。

第三階段是從十八屆三中全會至今，被稱為政府治理時期。“治理”從范圍上講要包括統治和管理，統治一般多形容位于金字塔最頂端的人對其下級進行統治，可以實施統治的主體從數量上來看相對較少[1]；管理多用于描述政府的行為活動，而政府本身又分為中央政府、省政府、地方政府、區政府、縣政府和基層政府等，其主體范圍明顯多于“統治”，權力也不像統治那樣集中；治理的主體既可以是政府也可以是第三部門非營利組織和企業，甚至可以是公民社會，其更強調政府與其他主體的合作、更側重于宏觀決策、更符合現代化、更貼近民主和更親近法治。

綜上所述，通過將統治、管理和治理從概念上加以區別，文章將政府治理定義為：在中國共產黨領導下，國家行政管理體制和國家政權體系遵循人民民主專政的國體規定性，政府行政行為服從人民代表大會制度的政體人民利益統一性，以善治理念為宗旨，政府發揮“看得見的手”的作用，促進市場經濟健康發展，維護社會秩序和安全，供給多種制度規則和基本公共服務，與第三部門、企業和社會公民共同合作，努力實現和發展公共利益[2]。

（二）現代化概述

馬格納雷拉指出，現代化是指發展中的社會為了獲得發達的工業社會所具有的一些特點（政治上的民主化、經濟上的工業化、社會生活上的城市化、思想領域的自由化和民主化及文化上的人性化等），而經歷的文化與社會變遷的、包容一切的全球化過程。英國羅納德·英格爾哈特對現代化做出進一步的解釋，即現代化就是物質主義的價值觀（強調經濟與物質安全的第一位）向后物質主義的價值觀（強調自我表現與生活質量）的轉型過程[3]，人們由單純地追求經濟利益轉變為越來越重視生活品質和生活質量，同時英格爾哈特指出中國也必將沿著這樣一種道路發展，最終實現“生產力的解放”和“人性的解放”。

20世紀50-60年代，中國政府提出“四個現代化”的發展戰略規劃，即（工業、農業、國防和科學技術的現代化）。經歷改革開放30多年以來經濟的快速發展，我們基本實現了“四個現代化”的戰略規劃，與此同時“推進國家治理體系和治理能力現代化”成為第五個現代化的戰略目標，立足于前四個現代化的基礎上，第五個現代化強調的是一種揚棄，在解決四個現代化遺留問題的同時，更加注重民主政治建設和實現政府的有效治理。

（三）政府治理現代化概述

1.政府治理現代化的含義。政府治理現代化是指政府秉承現代化治理理念，建立現代化的治理體系，改革內部結構，轉變行政職能，促進經濟持續穩定增長和社會公正、自由和平等發展的過程。

2.政府治理現代化的內涵。要實現政府治理現代化，其中最主要的就是要處理好政府、市場、社會的關系。如何處理好政府、市場、社會的關系呢？首先，政府要不斷完善內部結構，轉變行政職能，提高政府行政效率；其次，要繼續充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，能由市場配置的資源，政府絕不插手只發揮宏觀監督的職能，并為社會主義市場經濟的健康發展創造良好的國內和國際環境；再次，在政府與市場都失效的時候，政府要在法律允許的范圍內，及時引導和充分發揮出第三部門（非營利組織）的作用，為社會公眾提供良好的服務，維護社會的穩定與公平；最后，政府要拓寬民意監督渠道，積極接受社會群眾的監督，做到政府信息的公開化和透明化，使政府決策能充分集中民智、貼合民意和反應民情。因此，政府治理現代化的過程實際上就是實現政府由全能政府向有限政府轉變、人治政府向法治政府轉變、封閉政府向透明政府轉變、管制政府向服務政府轉變的過程。

二、我國政府治理現代化面臨的機遇與挑戰

（一）發展機遇

1.法治不斷健全。黨的十八大和十八屆三中全會提出，要加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型；要全面推進依法治國，加快建設法治中國，到2020年全面建成小康社會時，實現依法治國基本方略全面落實、法治政府基本建成、司法公信力不斷提高、人權得到切實尊重和保障、國家各項工作法治化的目標。這反映出隨著我國行政管理體制改革的深入，法治建設必然會朝著越來越健全和完善的方向發展。而實現政府治理現代化包括政府治理體系現代化和政府治理能力現代化，政府治理體系包括政治、經濟、社會、文化、生態、環境和黨的建設等各個方面的體制機制、法律法規的總稱，政府治理能力包括政府運用各項制度管理社會事務的能力。因此，政府可以利用健全的法治，充分發揮憲法治國安邦總章程、法治的規范功能、法治的強制功能、民主科學立法的功能和執政黨依憲依法執政的功能推進政府治理現代化，發揮法治的價值評判功能引領政府治理現代化。這也體現出要實現政府治理現代化離不開法律制度的支持，而我國法治的不斷完善必然會為推進政府治理現代化做出重大的貢獻。

2.市場經濟的快速發展為其創造了良好的國內環境。改革開放30多年以來，我國經濟從總量上有顯著的提升，國內生產總值從1978年的3650.2億元增加到2014年的636138.7億元。隨著1992年社會主義市場體制的建立，我國國內生產總值增速、人均國內生產總值增速和第三產業產值增速都得到了質的飛躍，本文選1990-2014年統計年鑒數據進行說明，見表1。

從表1我們看出，1990年～2014年我國國內生產總值、人均國內生產總值，第三產業產值及其占比均呈現逐年遞增的態勢。從第三產業產值及其占比的變化情況不難看出，第三產業產值對GDP的貢獻度越來越大，幾乎可以與第一、第二產業產值總和呈現出平分秋色的局面，也體現出我國市場經濟在25年間取得了顯著的成果。

在全面倡導供給側結構性改革的背景下，我們更加注重實現經濟“質的飛躍”而不僅僅是經濟“量的增長”。推進政府治理現代化作為我國政治改革的一個重要組成部分，其離不開經濟的支持和保障。只有經濟真正的強大了，政府才能更好地做到“高薪養廉”，而“高薪養廉”的有效落實可以更好地滿足行政人員的基本需求，從而減少政府機構腐敗現象的出現，進而加快政府行政職能的轉變，更好地為人民服務，加快廉潔型和服務型政府的建成。因此，我國市場經濟的飛速發展為推進政府治理現代化提供了良好的經濟基礎，為其創造了良好的國內環境。

3.“互聯網+”背景下大數據的發展為政府治理現代化創造良好的條件。實現政府治理現代化的過程是一個持續、動態的過程，其受到政治穩定性、經濟發達程度、技術進步和文化環境等多種因素的影響。隨著“互聯網+”在各行業各領域的廣泛應用，帶動大數據的不斷發展進步。作為一項重要的技術手段，大數據帶來了前所未有的信息化程度，為政府治理現代化提供了重要的技術支撐。技術的變革將會對生產關系產生重要的影響。從大數據產生的實際影響來看，其對政府治理理念、政府治理范式和政府職能產生了重要的影響。對政府治理理念的影響表現為：第一，大數據的開放性帶來的是一種開放性的和包容性的態度；第二，大數據的精確性為我們提供一種科學性和嚴謹性的思考；第三，大數據的廣泛應用引發一種關聯性的深度分析。對政府治理范式的影響體現為，大數據時代的政府治理范式將在新公共管理、新公共服務、整體治理、數字化治理、網絡化治理等多種治理模式的基礎上，以“智能化”重新塑造政府治理模式[4]，為未來的政府治理模式提供了一種新的思路。對政府職能的影響，即政府將更加注重發揮公共服務和市場監管的職能，不再過多的干預市場經濟，同時更加注重實現公民有效的社會參與。從大數據產生的影響來看，其對政府治理現代化的加快推進創造了有利的條件。

（二）面臨的挑戰

1.政府治理理念落后。理念是行動的先導，是引導社會主體自覺遵守和行動的一種準則。在推進政府治理現代化的進程中，我們不僅需要法律和制度等“硬治理”的保障，同時也需要文化、價值觀和倫理等“軟治理”的約束[5]。目前一些政府還存在著“唯經濟發展論”的治理理念，他們的潛意識里將地區生產總值作為衡量政府績效的最重要指標，而且他們認為地區生產總值高了，政府行政能力和行政水平自然就高了；同時一些少數民族地區或是偏遠地區的基層政府仍存在著根深蒂固的“官本位”思想，在實際的工作中遇到問題仍習慣于采取行政性手段，不能與人民形成良好的溝通，缺乏為人民服務的精神。然而，在我國全面倡導供給側結構性改革的背景下，強調的是實現經濟由高速增長向中高速增長轉變，要保持經濟增速在6.5%左右，而建立高效、廉潔、服務和人民滿意型政府早已成為政府工作的目標和理念。顯然，推動政府治理現代化的過程中，少數政府的“官本位”思想和“為經濟發展論”的理念已然不能與目前社會發展和實際情況相適應了，必須努力提高這種落后的治理理念。

2.政府治理機制不健全。本文將政府治理機制定義為政府相關職能部門職能和職權的配置以及這些部門在行使職能和職權治理社會過程中遵循的程序所構成的一系列制度和機構的總稱[6]。目前，我國政府治理機制不健全主要有三個方面的表現：第一，政府機構中部門內部責、權、利分配不明確，部門內部工作人員工作難以具體和明確，尤其在出現問題時，容易相互推諉，不愿意承擔責任，造成部門內部效率難以提高和公務員工作積極性難以調動的現象。第二，政府機構中部門與部門之間職權交叉和重疊，這必將造成部分優秀人才資源的浪費和閑置，同樣部門之間職權的交叉和重疊也會出現遇事互相推諉的情況。第三，政府在市場配置資源的過程中干預過多，從市場在資源配置中起基礎性作用到起決定性作用，毫無疑問地反映出市場在我國經濟發展過程中的地位越來越重要，然而，由于我國市場經濟是在全能型政府不斷放權的情況下構建起來的，政府仍習慣用全能型的治理理念去調動和配置公共資源，干預市場經濟的發展，尤其是對于許多應由市場經濟占主導地位的領域，可能由于政府貿然進入和過度干預，產生事與愿違的結果。因此，在推進政府治理現代化的進程中，必須解決政府治理機制不健全的問題。

3.基層行政人員素質較低?；鶎诱鳛槿珖闹匾M成部分，在推進政府治理現代化的進程中，基層政府所發揮的作用不容忽視，基層行政人員的素質情況直接關系著基層政府的發展速度和發展水平。目前，雖然公務員考試報名人數呈現持續走高的態勢，從2003年的8.7萬人增加到2014年的112.1萬人，但我國基層政府行政人員中大學生人數比例仍然相對較低，很多大學生畢業后喜歡去北上廣深等發達城市求職，即使在北上廣深等城市面臨著巨大的生活壓力，如買房難、交通難、戶口難、就業難等，他們仍然認為大城市就業可以更好的提升自己，可以有更多改變命運的機會。碩士研究生畢業后就更不愿意去基層就業，不管學歷或是知識是否給他們帶來很大的提升，總之他們的眼光提高了，對就業的要求也很高。好高騖遠也好不腳踏實地也罷，總體來說絕大多數本科以上學歷的畢業生對于去基層就業的傾向更低。而且，高校選調生名額相對較少，對于選調生的各項要求很高，如學習成績和綜合能力是否優秀、在社團活動中是否起到關鍵性作用等，這使得一些有意向的學生還不具有參加選調生考試的資格。同時，由于經費的限制和意識的淡薄，基層政府對行政人員的培訓開展的相對較少，培訓方式也相對較單一?；谝陨蟽蓚€方面的原因，我們可以看出基層行政人員的素質相對較低，亟待提高，迫切地需要國家和政府為其注入更多優質的新鮮“血液”。

4.缺乏有效的制度保障。制度作為強有力的“硬約束”措施，對于加快實現政府治理現代化必然發揮其獨特的作用。政府責任的落實需要內部和外部機制的共同約束，內部約束即政府通過自我約束和自我管理完成政府的預期目標實現政府的有效治理；外部約束即政府的一系列行政管理活動需要在制度和法律允許的范圍內行使。合理和健全的制度環境可以明確地理清政府、市場、社會之間的責、權、利關系，明確各個主體間的角色定位。然而，目前在我國這種制度還不健全，政府作為公共權力的象征，是社會公民的合法代表。為此，政府也順理成章的成為制度的制定者，制度所需的合法性、強制力和周延性都必須借由政府方能得到明確的保證。這明顯會使得政府在處理政府、市場和社會三者關系時，涉及到權力和相關利益時，會使制度的天平更多的向自己的一端傾斜。然而，前文在概念界定時已經提出，政府治理現代化就是實現政府由人治政府向法治政府轉變、實現政府由全能型政府向有限型政府轉變等一系列的轉變過程。因此，針對當前制度保障不健全的問題，必須加快建立良好的制度化平臺，政府由占“壟斷”地位向“主導”地位轉變，發揮有限型政府的作用。

三、推進我國政府治理現代化的建議

（一）建立現代化的治理體系

1.轉變落后的治理理念。理念是行動的先導[7]。進步的理念指導人們向更好的方向發展，反之，落后的理念將會阻礙人們的進步。再完美無瑕的法律法規政策等如果沒有人們的認可，僅僅依靠強制性去執行也難以產生預期的效果。因此，推進政府治理現代化，政府就必須要摒棄以往落后的治理理念，轉而樹立現代化的治理理念。首先，政府要進一步加強服務型理念，改變政府作為唯一行政主體的態度，更加注重政府、第三部門非營利組織和社會主體之間的合作與配合，共同努力體察民情、反映民意，從而更好的為人民服務。其次，政府應更加注重法治建設，同時幫助人民樹立法治意識。健全的法治是推進政府治理現代化的重要保障。只有社會中的每個公民都有法治意識，才能加快整個社會的法治建設，反之，每個人的法治意識都很淡薄的情況下，法治也必將成為無本之木、無源之水。最后，政府要樹立多元化的治理理念，切實轉變行政職能，將工作重心更多的轉向市場監管、提供公共服務、社會治理和環境保護等方面去，實現政府治理、市場機制有效運行、社會健康發展的有機結合。

2.健全政府治理機制。隨著經濟的發展、社會的進步，原有政府治理機制的弊端逐漸暴露出來，迫切地需要政府建立與社會發展和時代進步相適應的政府治理機制。首先，政府應將各部門、部門內部的具體工作加以明確，并把工作和責任有效地落實到行政人員身上，避免其職權和職責的交叉與重疊，同時注重部門內部每個行政人員間、各個部門間的合作與交流，以便于在遇到問題和困難時，可以及時作出正確的決策，最終達到整體大于部分之和的效果。其次，政府要將其職責、行政權力、性質方式等予以制度化和法制化加以規范。只有將政府的職責、行政權力、行政方式等以法律和制度的方式加以約束，才能避免政府“缺位”、“越位”、“錯位”現象的發生，才能使政府工作更加具有規范性和程序性，更好的引導社會公眾監督政府工作，進而提高政府的行政效率。最后，政府要努力朝著有限型政府的方向發展，給予市場充分的權力，發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時協調各方主體，發揮全局意識，共同健全我國政府治理機制。

（二）提高政府行政人員素養

1.加強對政府行政人員的培訓。針對我國基層政府工作人員素質較低的問題，政府應該加大對基層行政人員的培訓力度。首先，要明確培訓目標，把培訓目標和政府實際發展情況和發展理念相結合，使基層行政人員按照既定的目標朝著“現代化”的方向發展。其次，保障培訓質量，針對不同行政人員存在的不同問題，分別設計理論型和專業型的培訓內容，對于專業能力較弱的人員加強專業方面的培訓，對于全體行政人員進行普及理論知識，同時對于培訓的內容進行及時和定期的績效考核，加強行政人員對培訓的重視程度，以保障培訓質量。最后，針對不同的崗位，設立不同的培訓內容，使培訓內容能更好地與每個崗位每個行政人員的需求相匹配。通過經常性地開展有效的培訓活動，有助于豐富政府部門行政人員的專業知識，轉變行政人員的思維方式，樹立現代化的治理理念，從而更好的提升基層行政人員的素養。

2.提高政府行政人員學歷要求。學歷程度的高低直接決定了一個人科學文化素養的高低，一個人受教育程度越高，受到學校文化氛圍的熏陶越多，受到的熏陶越久，這個人擁有較高思想道德修養的可能也就越高。因此，要提高政府部門行政人員的素養，必須從源頭上提高行政人員入職的學歷標準，具體來說就是要做到：第一，對于報考國家行政工作人員的所有合法公民進行嚴格的學歷限制，并對其學歷學位證明進行嚴格的審查和核實，對于不合格的人員，無論其他資格多么優秀一律不得參加考試。第二，根據不同部門對專業知識的不同要求，對報考各部門行政工作人員的專業進行明確的分類和嚴格的限制，做到專業與職位相匹配，進而提高每個崗位的用人標準。第三，從宏觀層面來說，就是大力推動我國教育事業的發展，鼓勵和幫助更多的孩子可以獲得受教育的權利，只有全國教育事業從總體上達到一個較高的水平，每一個公民的教育水平才能更上一個臺階。只有政府機構每個行政人員的學歷標準都提高了，政府行政人員的素養才能從總體上得到提高。

（三）加強法治建設

十八屆四中全會明確提出依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。法治作為治國理政的基本方式，對于推進依法治國具有決定性的意義。對于推進我國政府治理現代化過程中存在的缺乏制度保障的問題，黨和政府要把“法制化”建設向“法治化”建設轉變，具體來說包括兩個方面：一是科學立法，二是公正司法，最終實現良法善治。

1.保證立法科學性。保證立法科學性是推進我國法治建設的前期性和基礎性工程。立法主要是針對法律法規的建設，包括法律法規本身是否完善和法律體系是否合理等。因此，立法科學是建設法治國家、法治政府和法治社會的前提條件[8]。推進政府治理現代化的過程中必須要更加注重立法的科學性，避免政府在行政過程中由于立法的不嚴密和不科學而出現的冤案和錯案，為后續的法制建設工作夯實基礎。

2.嚴格公正司法。如果說立法是法治建設的前期基礎性工程，那么司法就是法治建設的后期防線，或是說司法就是維護社會公平和正義的最后一道防線。司法主要是運用法律解決糾紛的活動，公正的司法有助于維護社會的公平正義，反之，將造成社會中不公平現象的出現。因此，為推動政府治理現代化和實現依法治國的目標，黨和政府需要加快法治建設，做好最后一道重要的保障性工作——嚴格公正司法。

[參考文獻]

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[責任編輯：潘洪志]