哈長城市群協(xié)同發(fā)展機制研究

王云+許加祺

[摘 要] 黑龍江、吉林兩省作為東北老工業(yè)基地振興的重要區(qū)域，也是我國北方對內、對外開放的重要紐帶。哈長城市群具有優(yōu)良的經濟基礎和產業(yè)基礎，但所面臨的生產要素流通不暢、區(qū)域協(xié)同發(fā)展內生動力不足等問題，亟待通過建立有效的市場機制、合作機制、空間組織機制促使哈長城市群的建設與發(fā)展，從而實現(xiàn)東北老工業(yè)基地改造與振興。

[關鍵詞] 哈長城市群；市場機制；合作機制；空間組織機制

[中圖分類號] F792 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2017）08-0024-03

一、引言

隨著信息化發(fā)展，全球經濟一體化的浪潮的理念不斷影響著世界各個地區(qū)的發(fā)展模式，城市群的發(fā)展已經成為世界城市化發(fā)展的風向標，也是我國城市乃至區(qū)域經濟增長極的新“渠道”。由于哈長城市群具有獨特的地理優(yōu)勢、良好經濟基礎、完備城市硬件、豐富的資源等條件。2016年2月23日國務院發(fā)布批復（國函[2016]43號）同意《哈長城市群發(fā)展規(guī)劃》以及國家發(fā)展改革委于2016年3月7日正式下發(fā)《哈長城市群發(fā)展規(guī)劃》進一步明確了哈長城市群在我國發(fā)展戰(zhàn)略的重要地位。強化以哈爾濱、長春為核心，有效發(fā)揮其他城市的支撐互補作用，建設以哈大齊牡、長吉圖發(fā)展帶，構建“雙核一軸兩帶”的城市空間規(guī)劃格局。推進哈長城市群的發(fā)展，不僅僅是黑龍江省以及吉林省發(fā)展的契機，強化自身建設的需要，也是為東北老工業(yè)基地改造與振興新途徑。

二、哈長城市群基本概況

哈長城市群所涵蓋黑龍江、吉林兩省十個城市、一個自治州，分別為黑龍江省哈爾濱市、大慶市、齊齊哈爾市、綏化市、牡丹江市，吉林省長春市、吉林市、四平市、遼源市、松原市以及延邊朝鮮族自治州。黑龍江省與吉林省是我國重要的糧食產地，也是我國重工業(yè)的發(fā)始地。豐富的煤炭、礦業(yè)資源、林業(yè)資源以及石油天然氣資源，已經形成汽車、裝備制造、石化、醫(yī)藥等為主體的工業(yè)體系。哈長城市群地跨黑龍江、吉林兩省，屬于亞寒帶針葉林氣候，溫帶季風氣候，四季分明。北鄰俄羅斯遠東地區(qū)，東接朝鮮半島，西靠內蒙古地區(qū)，并與遼寧沿海經濟帶相互照應。哈長城市群的土地面積占黑、吉兩省的59.92%，人口占據(jù)47%，地區(qū)生產總值占據(jù)65.93%，第一、二、三產業(yè)分別占據(jù)37.66%、87.25%、78.87%，哈長城市群所涵蓋的地方財政收入占據(jù)黑、吉兩省財政收入的76.85%（詳見表1）。由以上數(shù)據(jù)得知，哈長城市群所覆蓋的地區(qū)正是兩省的主要的城市，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展奠定了穩(wěn)固的基礎。

三、哈長城市群協(xié)同發(fā)展存在的問題

（一）區(qū)域產業(yè)同構單一，市場程度化偏低

新中國成立初期，東北是中國的工業(yè)發(fā)展的重要地域，將鋼鐵、航空制造、石油冶煉、軍工等重大項目建立于此，是中國工業(yè)最重要的產生基地。大量的國有企業(yè)與計劃經濟相關政策紅利的傾斜，使得黑龍江、吉林擁有明顯的政策優(yōu)勢以及特有的資源優(yōu)勢。也正因這種歷史性的原因，各個地區(qū)產業(yè)極具相似性，其經濟的增長點一般是以資源型、高耗能為主。楊東亮認為，東北振興政策實踐未達到理想效果，在提高全要素生產率上作為不大，過度依賴要素投入導致經濟增長可持續(xù)性差、經濟增長質量不高。[1]由于計劃經濟時期的政策紅利的傾斜與相對應歷史時期的工業(yè)布局的原因，使得東北地區(qū)在產業(yè)構建的理念形成一種“以不變應萬變”的錯誤思維。企業(yè)是區(qū)域經濟的微觀主體，是市場機制有效運行的主要載體。由于產業(yè)的同構性、自我封閉性較為嚴重，觸發(fā)區(qū)域內產業(yè)的內聚。惡劣的競爭導致區(qū)域要素流動不暢，缺乏區(qū)域內產業(yè)分工，區(qū)域內生產要素與資源總體效率低下，造成大量的資源浪費。[2]無法根據(jù)市場供需關系進行自我調節(jié)，產能過剩，嚴重阻礙區(qū)域內經濟的良性發(fā)展。

（二）區(qū)域內生協(xié)同發(fā)展動力不足

由于區(qū)域協(xié)同發(fā)展意味著區(qū)域內經濟主體呈現(xiàn)開放的模式，相互之間有著密切物質與非物質之間的締結關系，從不同程度上相互影響。區(qū)域的良性發(fā)展不僅意味著個體的成長指數(shù)，更依仗區(qū)域健康發(fā)展的路徑。哈長城市群區(qū)域內各個經濟主體缺乏分工協(xié)作的基礎，產業(yè)同構嚴重，無法形成以企業(yè)為主體，市場價格為指向的網狀產業(yè)組織系統(tǒng)。區(qū)域市場聯(lián)系較差，產業(yè)鏈斷裂，企業(yè)跨區(qū)域組織網絡無法形成相互彌補，造成生產資源配置效率居高不下。區(qū)域之間利益交匯點過多，區(qū)域之間的利益分配失衡。[3]由于內生動力的缺失，區(qū)域間各個主體長期利益的增長、資源的配置、利益的分配缺乏應有的規(guī)范和約束，使得區(qū)域內的經濟個體由原本應該有的“和而不同”的協(xié)同發(fā)展模式轉化為“同而不和”的某種利益排他的對抗性，長此以往區(qū)域協(xié)同發(fā)展變成一種空談。

（三）行政分割明顯，資源配置效率低下

哈長城市群橫跨兩省多個地區(qū)，客觀上存在地方法規(guī)不統(tǒng)一，行政分割明顯，各自為政的現(xiàn)象比比皆是。其根本原因是區(qū)域成本的支付與利益的分配失衡，引發(fā)府際之間行政壁壘的構筑。[4]由于“分灶吃飯”的財政稅收體制的實行，更加激發(fā)了地方政府對經濟的干預力度，過度行政干涉分化了政府、行業(yè)、企業(yè)的關系，阻礙區(qū)域主體互聯(lián)互通。信息閉塞、各自最求短期利潤最大化而忽視了地區(qū)的長期穩(wěn)定健康的發(fā)展，以政策手段調控和配置資源的情況較為嚴重，區(qū)域內生產要素缺乏應有的流動性與必要的彈性，導致以價格為市場信號的數(shù)值導向錯誤引導，經濟活動普遍存在或多或少的市場失靈情況，資源效率應用低下，地方惡性保護主義嚴重阻礙區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。[5]

（四）哈長城市群城市競爭力普遍偏低

從吉林省來看整體情況來看，由于傳統(tǒng)的老工業(yè)產能過剩影響沒有消除，出口不振、內需不足的外部壓力情況下，吉林省經濟增長為6.5%略低于2015年全國經濟增長的速度。但是第一、二、三產業(yè)占比重GDP比重分別為11.2%、51.4%、37.4%，而同期我國三次產業(yè)結構平均為8.8%、40.9%、50.2%，產業(yè)結構配置轉化較慢，第一、二產業(yè)比重過高（詳見表2）。吉林省的城市數(shù)量略少，吉林省汽車產業(yè)占據(jù)吉林省產業(yè)結構比重比較大。2015年長春GDP為5530.03億元，占據(jù)吉林省總GDP的38.74%，然而汽車產業(yè)則占據(jù)長春工業(yè)增長值的60%以上。面臨著逐漸飽和的汽車市場與全國工業(yè)的下滑趨勢，其多面對的形式不容樂觀。吉林省除了長春以外，其他的城市均比較貧弱。除長春以外，吉林市、遼源市、松原市等地市級城市的排名均較為靠后。因此，吉林省“一強多弱”的基本局勢沒有改變，中心城市對周圍城鎮(zhèn)帶動力不足，沒有形成協(xié)同發(fā)展的模式，有力的區(qū)域經濟增長極缺失。從黑龍江省來看整體情況與吉林省總體情況大致相似。但是，黑龍江的總體經濟實力較差，結構剛性、體制滯后性以及市場化程度不高，深層次矛盾比較突出。黑龍江省支柱產業(yè)分別是煤、油、糧、木等四大傳統(tǒng)產業(yè)，由于全國性的產能過剩的大背景之下，集中于傳統(tǒng)的四大產業(yè)的黑龍江省出現(xiàn)產業(yè)負向拉動的逆向轉變。通過中國城市競爭力排名來看，黑龍江省與吉林省城市間存在的較大的差距，哈爾濱市和大慶市綜合經濟競爭力分別排在第53名與第57名，吉林省除了長春市和吉林市分別排在第40名與第86名，然而區(qū)域內其他城市均在100名以外（詳見表3），協(xié)同帶動、輻射發(fā)展遠遠不足。

四、哈長城市群協(xié)同發(fā)展機制的政策建議

（一）完善哈長城市群協(xié)同發(fā)展市場機制

市場機制是直接對區(qū)域內各個微觀經濟主體利益選擇具有直接的影響，因此遵循市場規(guī)律開，建立符合哈長城市群實際情況的市場體系，促進城市群內微觀的經濟主體互動互聯(lián)，促進區(qū)域內產業(yè)鏈的形成與區(qū)域分工合作是區(qū)域得以協(xié)同互動發(fā)展，依靠哈長城市群特有的產業(yè)集群，促進生產要素的自由流動，獲得區(qū)域產業(yè)比較優(yōu)勢從而獲得最大的規(guī)模效益。經濟主體都具有趨利性，當區(qū)域內市場機制完善，各個經濟主體在區(qū)域內的經濟活動密度變化加大，生產要素集中。在市場供需機制以及價格機制的引導下，區(qū)域的合理分工便會形成，產業(yè)分工也會相應建立，促進區(qū)域產業(yè)差異化。從區(qū)域主體獲取利益的角度上來講，市場機制具有短期收益和長期收益的矛盾統(tǒng)一性。長期的收益往往是依靠諸多的短期收益累加組成的。市場機制的有效運行通過公平競爭，讓區(qū)域每個經濟個體充分發(fā)揮自有的特點，最大限度的發(fā)揮其比較優(yōu)勢和生產的潛力，追求良性的利益最大化，區(qū)域資源利用率也將得到最大的發(fā)揮，這也是市場機制的“無形之手”具體化、有序化的形式。

從各個地方政府角度來講，地方政府應該發(fā)揮其應有的職能：首先，加快哈長城市群市場機制的改革與引導。減少各個行政主體對市場的非正常干涉，提高地方政府之間政策制定的整體協(xié)調性與實施的協(xié)同性，降低行政成本并逐步累積區(qū)域政策比較優(yōu)勢，進而形成合理的區(qū)域分工格局。開放本地市場，促進生產要素在區(qū)域的自由流動，對于某些地區(qū)出臺不利于開放市場，為獲得短期的利潤而不顧長期利益的“保護措施”要加以及時的制止。深化行政體制改革，加快推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，著力解決跨區(qū)域、跨領域、跨部門等重大問題，對于地方保護主義、地方市場分割的行徑要給予監(jiān)管，避免地方政府主觀意愿配置生產資源，確保區(qū)域協(xié)調發(fā)展統(tǒng)一市場的健康有序的發(fā)展。

（二）建立哈長城市群協(xié)同合作機制

區(qū)域協(xié)同合作是在區(qū)域合理分工的前提下而形成的，分工源于差異化和專業(yè)化，合作的動力在于區(qū)域各個主體利益的獲取，因此區(qū)域的差異化是分工合作的基石。哈長城市群各個主體城市各自擁有這不同的生態(tài)環(huán)境和資源，自然差異是引導區(qū)域分工與合作的基本前提，自然資源賦予地區(qū)不同的生產要素和空間環(huán)境，對區(qū)域分工影響深刻，在很大程度上影響著生產資源的流動性。換句話說，若某種生產必要的資源是某個地區(qū)所特有的，那么對區(qū)域分工的影響就較大，反之，影響較小。以打破行政壁壘為目的，促進區(qū)域要素自由流動為目標，發(fā)揮政府部門監(jiān)督、調控的作用必須建立起協(xié)同合作的機制，以解決區(qū)域合作過程中所產生的地方政府競爭過度、產業(yè)規(guī)劃部署不合理、引資競爭過度等問題。由于哈長城市群處于市場發(fā)育初期，哈長城市群的主體之間的合作應該以政府為主導，企業(yè)合作作為彌補的模式來構建初期的雙核合作模式。從政府的角度來講，在區(qū)域合作初期，以行政手段由各個政府引導并促使多方達成區(qū)域合作意愿，促進區(qū)域合作雙方簽訂雙邊貿易合作協(xié)定，通過政府間的橫向聯(lián)動與區(qū)域內各個經濟主體的縱向聯(lián)合，引導區(qū)域內非政府組織和企業(yè)共同參與合作，推進不同政府間的政策對接。從合作機制的建設角度來說，首先區(qū)域協(xié)調規(guī)劃法律地位的確立是保障合作機制有效運行的根本。區(qū)域規(guī)劃要經過黑、吉兩省的人民代表大會審議并通過，確立其法律地位以及法律依據(jù)，為實施規(guī)劃提供強有力的保障。其次，建立跨省區(qū)域聯(lián)合理事會，其成員應由省市級主要領導以及各個產業(yè)的主要負責人共同組建。它的建立主要負責對哈長城市群進行長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃，對區(qū)域內重大事件和項目進行磋商和協(xié)調，通過行政手段以及法律手段引導地方政府行為，以確保區(qū)域計劃的有效實施和可持續(xù)性的科學發(fā)展。最后，完善區(qū)域合作利益的分配。區(qū)域合作的最終目的是在利益的增長，而利益的分配則是決定區(qū)域合作成敗的關鍵，依照“多勞多得”的原則，防止出現(xiàn)區(qū)域利益主體“搭便車”以及“共地悲劇”的發(fā)生。通過建立區(qū)域協(xié)調發(fā)展基金，主要資助齊齊哈爾、遼源等欠發(fā)達的城市地區(qū)進行生產性和公共基礎設施建設的投資力度，實現(xiàn)公共服務均等化，彌補欠發(fā)達地區(qū)因財力不足而導致城市發(fā)展遲緩的問題得以有效的解決。加強對區(qū)域稅收橫向轉移支付的科學性，我國目前存在普遍的稅收與稅源背離，出現(xiàn)貧弱的城市“反補”發(fā)達城市的現(xiàn)象，及其不利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理念。建立對稅源和稅收的一致性評價體系，樹立科學的稅收觀，構建合理的稅收橫向分配制度。

（三）推進哈長城市群協(xié)同發(fā)展空間組織機制

空間組織是區(qū)域發(fā)展的載體，是人類活動的場所，空間也是資源的一種，也具有稀缺特性。哈長城市群以強化哈爾濱和長春的核心城市帶動作用，發(fā)揮哈長、哈大齊牡以及長吉圖發(fā)展帶，形成“雙核一軸兩帶”網絡式空間組織結構，覆蓋范圍廣泛。以哈爾濱和長春作為增長帶動的核心，南北呼應，經濟活動與人口分布較為廣泛，各個區(qū)域都可獲得應有的發(fā)展空間和機會，有利于強化各個組織間橫、縱交叉，多向合作的拓撲式發(fā)展格局。裝備制造業(yè)與汽車產業(yè)是哈成城市群產業(yè)的優(yōu)勢，發(fā)揮哈長城市群產業(yè)比較優(yōu)勢，打造優(yōu)勢產業(yè)集群。[6]利用信息技術提升裝備制造業(yè)的產業(yè)水平，依托長春軌道客車、齊齊哈爾鐵路貨車、哈爾濱電站設備等產業(yè)的核心技術創(chuàng)新與升級，打造具有國際影響力與競爭力的特色產業(yè)，進而推進周邊附屬的城市產業(yè)配套的建設，加快哈長城市群產業(yè)鏈的形成，實現(xiàn)區(qū)域產業(yè)合理的分工，以及區(qū)域綜合性增長，科學定位區(qū)域內各個城市主體功能，引導區(qū)域之間互動互補，相互支持的合作發(fā)展關系，提升區(qū)域發(fā)展的整體性。在平衡產業(yè)分布點促進區(qū)域產業(yè)空間的配置優(yōu)化，營造區(qū)域性的發(fā)展熱點，促進資源要素有序的流動，從單一的增長點向若干增長極轉變，激活區(qū)域內各個經濟主體發(fā)展?jié)摿Φ穆?lián)動效應。通過“雙核一軸心兩帶”的拓展、延伸、耦合，構建區(qū)域新增長極，優(yōu)化空間開發(fā)秩序，促進區(qū)域各個主體之間利益共享、協(xié)同發(fā)展多種方式、多向渠道的網絡是空間組織機構。

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[6]崔丹.老工業(yè)基地振興與創(chuàng)建新型產業(yè)集群[J].學術交流，2006（8）.

[責任編輯：潘洪志]