關于益陽農村“四位一體”村級治理的調查與思考

【摘 要】在國家治理重心下移、干群矛盾難以調和、基層民主缺乏實效的背景下，湖南益陽農村著手推進農村基層治理機制改革，構建起了以村黨組織為領導機構、村民議事會為村民會議（村民代表會議）常設議事機構、村民委員會為執行機構、村務監督委員會為監督機構的“四位一體”新型村級治理格局。該機制的建立及其運行以“還權于民”為核心理念，創新了村黨組織的領導方式、村民自治的運行機制、村民議事程序和方法、村務監督內容和體系，保障了農民民主權利，使村民自治權回歸了公共權力本位，順應了農村民主化、法治化治理的基本趨勢。

【關鍵詞】四位一體；村級治理；還權于民；民主化；法治化

農村治理的民主化、法治化是時代的呼喚，也是對當代農民政治需求的回應。在國家治理體系和治理能力現代化的進程中，農村社會以地廣人稀、環境偏僻、信息相對閉塞、文化相對落后為基本特征，諸多矛盾積淀，成為國家治理的“瓶頸”。補齊農村治理的“短板”，讓國家治理理念融入農村治理、融入農民生活，這是現代農村治理不可或缺的內容。農村治理的民主化、法治化是一個循序漸進的過程，不可能在短時間內通過農民的自發和自覺完成，也很難通過國家強制力強行推進。必須要在基層政府的主導下，通過治理機制創新和多元主體的參與，讓更多農民融入農村治理。湖南益陽農村推進的“四位一體”村級治理機制改革自2012年開始試點，通過五年的努力基本形成了可復制的現代農村治理模式。本文在實地調查的基礎上就“四位一體”村級治理機制的背景、內容、治理成效及經驗進行探討。

一、“四位一體”村級治理改革的背景

（一）國家治理重心下移

后稅費時代的農村治理實質是包括基層政府、村級組織、公民社會、農村居民在內的多元主體在鄉村場域的利益博弈。隨著后稅費時代來臨，傳統農村熟人社會的身份束縛逐步解除，傳統規范的倫理約束逐步淡化，行政管理的強力控制逐步松懈。與此同時，農民權利意識日漸覺醒，鄉村民主實踐日趨頻繁，傳統管理機制已經打破，現代治理轉型尚未完成，歷史積淀的基層矛盾并未化解，新的矛盾開始顯現。在農村社會由“管理”向“治理”轉型的過程中，國家對農村的直接控制逐步減弱，多元主體參與的民主協商逐漸增多，但傳統管理所積淀的基層矛盾與現代治理所引發的新型矛盾仍交錯于鄉村社會。在國家治理的轉型中，連續13個中央一號文件將“三農”問題列為重中之重，傳統“鄉政村治”的重心開始下移，不再是“鄉政”，而是“村治”。“村治”的核心問題則是村民自治的問題，是如何發揮農民主體作用，讓農民切實參與到農村基層治理中來的問題。只有農村民主機制法治化、農民政治參與常態化，農村治理的現代化才可能真正得以實現。

（二）干群矛盾難以調和

農村社會干部與群眾之間的矛盾主要表現為鄉鎮干部與基層群眾的矛盾和村干部與農民群眾的矛盾。鄉鎮干部與基層群眾的矛盾主要表現為鄉鎮政府力圖代表國家實現對農村、農民的控制與村落力圖擺脫控制，實現村民自我管理、自我教育、自我服務之間的矛盾。在制度安排上，鄉鎮按照國家行政權力的運作方式組成最基層一級政權，其任務是將國家的方針政策和管理意圖傳遞到鄉土社會，對本鄉鎮事務行使國家行政管理職能。一直以來，“上面千條線，下面一根針”的行政管理體制，使鄉鎮成為“全能機構”，不得不以高效的行政命令方式履職。而村民自治權來源于農村社會本身，自治組織由村民直接選舉產生，以自治為基本特征，主要反映和表達村集體和村民的意愿和要求。隨著農民政治參與意識覺醒，村民要求擴大自治權、擺脫鄉鎮控制的意愿越來越強烈，“鄉政村治”很難實現制度設計的初衷。村干部與農民群眾的矛盾也可看成是“村官”與“村民”的矛盾，主要表現為村官管理與村民監督的矛盾。《村民委員會組織法》對村務公開及民主監督都有明確規定，如果這些規定能不折不扣地落實，則村民自治中的“民主監督”機制能有效發揮權力制衡的作用，使村域公共權力在“制度的籠子”里運行。但事實上，在不少地方，村民自治淪為“村官自治”，民主監督乏力。目前，湖南益陽農村有約90%的行政村實行了村支書、村主任“一肩挑”的治理模式，從某種程度上說，“一肩挑”的模式緩解了村支“兩委”矛盾，凝聚了“兩委”力量，實現了黨的領導和村民自治的完美結合，但是，這一模式同時也帶來了村治權力的高度集中，村民監督可能更為艱難。“村官”與“村民”矛盾的實質是村官攬權與村民參政、民主監督的矛盾。多數村民認為，今天的村干部不但擺脫了“皇糧國稅”時代的征繳壓力，而且手中掌握著大量的公共資源（既有上級財政轉移支付的資金也有“跑項目”帶回的資金），他們對資源的分配享有獨特的支配權，有“權”的“官”好當。對村民而言，盡管他們都知道自己至少可以通過投票選舉來監督村干部，但是，對其他村內事務的民主監督卻并不熟悉，即使涉及自身利益，他們也很難理性地選擇維權路徑。在我們的問卷調查中，認為當村委會決策影響到其個人利益時，有76.5%的村民選擇找村干部理論，有21%的人選擇到政府上訪，只有0.5%的人選擇到法院起訴，有2%的人選擇“算了”。

（三）基層民主缺乏實效

農民是農村治理最重要的主體，農村基層治理中的矛盾，始終沒有離開農民群眾的利益。就實質而言，這些矛盾體現的是鄉鎮政府和村民自治組織與農民的利益博弈和權利保障，導致的結果是往往是鄉、村公共權力的錯位：在與鄉鎮政府的博弈中，農民的所謂“自治”，實質是抵制各種收費或者試圖從基層政府獲取更多利益，在利益博弈中，有的農村精英甚至組織、鼓動村民聯合起來抵制政府行政；在村支兩委干部與村內居民的博弈中，一方面村干部們想彰顯村干部“權威”，另一方面又得罪不起選民，讓村民參政若隱若現，民主監督若有若無。國家建立村民自治制度的初衷在于“保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情”。村民自治發端于農村基層，是農村治理中符合現代民主理念的優良制度，就性質而言，村民自治權是村民民主意志的體現，是村民通過選舉民主確立的村級公共權力，這種權力應當用于保障村民集體的權利。實際上，這些權力由于缺乏農民群眾的參與時常被濫用。當村級民主制度建立并完善時，“兩委”在村內所起的作用主要是領導、組織、提議和執行，決策權屬于村民，監督權屬于村民，能實現“治理”狀態。今天的中國鄉村，民主既不匱乏也不完善。隨著后稅費時代來臨，國家新政惠及民生，村民從繁重的“皇糧國稅”中解脫，民主意識覺醒，權利觀念增強，參政欲望擴張，亟需暢通的參政渠道。而現行《村民委員會組織法》盡管在制度設計中規定了村民會議和村民代表會議兩種形式，卻由于被長期擱置甚至遺忘，并未發揮應有的價值。在筆者走訪的行政村中，沒有一個村召開過全體村民大會，村民代表會議也在近些年才組織起來。在益陽農村推進“四位一體”村級治理改革前，村內最重大的決策僅以黨員組長會議的形式討論，最終由村支兩委拍板，村級決策缺乏普通村民代表的實質參與。endprint

逐步覺醒的民主意識與相對落后的村內民主制度形成鮮明的反差，制度供給的不足導致農村基層不穩定因素增多。后稅費時代意味著農民義務本位時代的終結和權利本位時代的開端，由于民意表達渠道不暢，也由于村民參與民主治理不夠，村干部權力監督乏力，往往被有意無意地濫用或誤用，導致村民權利受損。只有充分保障農民的民主權利，才可能讓村民自治權逐漸回歸公共權力本位。

二、“四位一體”村級治理的主要內容

（一）“四位一體”村級治理的基本框架

原有的村民自治權利體系基本是按照《村民委員會組織法》設置村黨支部和村民委員會，實行“兩委”治村。“四位一體”村級治理則是在原來“兩委”的基礎上整合村民會議、村民代表會議、村務公開監督小組、村民主理財小組、黨風督查員等資源和力量，增設村民議事會和村務監督委員會兩個機構，形成“四位”，構建起以村黨組織、村民議事會、村民委員會、村務監督委員會“四位”分別行使村級治理領導權、決策權、執行權、監督權“四權”的新型村級治理格局，以形成機構設置合理、規章制度完備、運行流程規范、保障措施有力、作用充分發揮，村級各組織相互協調、相互監督、相互促進的良好村級治理局面。

在“四位”中，村黨組織是村級各種組織和各項工作的領導核心。其職責職權根據《中國共產黨章程》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》執行。村黨支部成員原則上設3至5人，其中書記1名。村民議事會是村民會議（村民代表會議）授權的常設議事機構，其職責職權是受村民會議（村民代表會議）委托，行使村級自治事務議事權、決策權，討論決定村級事務，監督村民委員會工作，向村民會議（村民代表會議）負責并報告工作，接受村民會議（村民代表會議）和村民的監督。村民議事會成員按每個村民小組至少確定1名推選產生，原則上不少于15人。村民議事會召集人由村黨組織書記擔任。村民議事會任期與村民委員會相同。在村民議事會之下，各村民小組組建村民小組議事會，其成員由本小組有選舉權的村民選舉產生，負責討論決定本組事務。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是村級自治事務的執行機構。其職責職權根據《村民委員會組織法》執行。村民委員會成員原則上設3至5人，其中主任1名。村務監督委員會是村級民主監督組織，向村民會議（村民代表會議）負責并報告工作。在鄉鎮（街道）紀委（紀工委）指導和村黨組織領導下，依法依規對村級事務實施監督。其職責職權是負責對村級重大決策、村務公開、村集體“三資”管理、村干部廉潔履職等情況以及村民會議（村民代表會議）授權的其他事項進行監督。村務監督委員會一般由3-5名成員組成，其中主任1名（應為中共正式黨員）。

（二）“四位一體”村級治理的主要機制

在“四位一體”村級治理框架下，益陽農村治理改革還著力建立健全了三項機制：

一是健全和完善民主選舉機制。村民代表會議的代表由村民按5戶至15戶推選1人，或者由各村民小組推選若干人。村民議事會成員，由各村民小組有選舉權的村民從本小組議事會成員中選舉產生。村務監督委員會由村民會議（村民代表會議）選舉產生，產生程序及推選辦法參照村民委員會的產生程序及選舉辦法進行。村務監督委員會成員實行回避制度，村黨組織和村民委員會成員、村民小組長及其近親屬不得擔任村務監督委員會成員。村民議事會、村務監督委員會一般與村民委員會換屆同期舉行，任期與村民委員會相同。

二是建立和規范民主議事機制。村民議事會根據村民會議（村民代表會議）的授權，行使村級事務的議事權、決策權。凡涉及村級經濟社會發展事項、公益事業建設事項以及村民切身利益的其他事項，應由村民會議（村民代表會議）討論決定，向村民公示，交村民委員會執行。村民議事會會議原則上每季度召開一次。

三是建立和完善民主監督機制。整合村務公開監督小組、民主理財小組、黨風監督員等監督力量，將相關職能并入村務監督委員會。進一步強化村務、財務公開制度，細化公開范圍，強化事前、事后全過程監督，突出決策執行監督，健全糾錯機制，完善村級自治事務監督體系。建立健全村級自治事務質詢制度、村民議事會和村委會成員述職評議制度、村民議事會成員罷免制度、村務監督委員會成員列席會議制度。強化村務公開和村組財務開支監督制度，建立重大資金開支預審制度、公共服務項目群眾評價制度。村務監督委員會會議至少每兩個月召開一次。村務監督委員會通過公開欄、召開會議、個別反饋等形式及時公布監督結果，對村民的詢問質疑作出解釋說明。村民會議（村民代表會議）對村務監督委員會進行民主評議和信任度測評，測評結果向全體村民公布。

三、益陽農村“四位一體”村級治理成效

（一）通過村民議事破解發展難題

赫山區A村是益陽市首批開始“四位一體”村級治理改革試點的村莊之一，位于資江下游南岸地處益陽城區東北28公里處，是益陽市新農村建設示范村之一，享有“中國綠色村莊”的美譽。在當地政府“四位一體”改革指導小組的支持下，共選舉出村民議事會成員19人，村務監督委員會成員5人。在A村的發展中，一度因環境偏僻、信息閉塞而落后于周邊地區。隨著后稅費時代來臨，該村啟動招商引資，推動土地流轉，大力發展種養業，經濟獲得快速發展。然而，受傳統陋習影響，農民的觀念并未快速轉型，老人死后利用良田“亂埋濫葬”的情形隨處可見，不僅破壞了耕地，還為后來的土地流轉埋下了隱患。剛建立起“四位一體”村級治理框架的A村就面臨了嚴峻的考驗，本市城區的某酒店相中了該村環境污染小，適合種植綠色農產品的優勢，通過與鎮政府、村委會接洽，欲通過信托流轉的方式在該村承包上千畝農田建立蔬菜基地。這對當地而言是一件喜訊。可是，在實地考察后，承租人發現，欲承包的農田中一共有112座墳地，如果繞開墳地，承租的土地將支離破碎，如果保留墳地，則很難實現機械化生產，承包商開始猶豫了。為順利推進流轉，村支書當即承諾遷墳。在當地農村，遷墳就要“挖人家的祖墳”，罪無可恕，如果按照傳統做法強制遷墳肯定不可能。幾經籌劃，村委會提出了在農村建公墓的想法，但是這一設想要付諸實施阻力重重，需要絕大多數民眾的支持。作為村內重大事務的決策，該村的村民議事會能代表全體村民參與議事和表決。在村支書和村委干部的推動下，A村“四位一體”村級治理機制開始發揮作用，進行首次議事。在村委干部的主持下召開了村民議事會，包括村務監督委員會成員在內共24人，無一缺席。會議先由村支書做情況介紹，將土地流轉、遷墳設想、公墓建設方案和鎮、區政府的態度都在會上做了詳細說明，然后提出了本次會議需要交由討論的問題。在討論階段，有些議事會、監事會成員原本不善于發表意見，在村干部們的引導下，幾乎所有參會者都表達了自己的想法。通過激烈爭論和充分討論，最終全票通過了興建公墓并將112座墳地遷入公墓的決議。決議形成后，參與的村民代表各自或本村民小組征求戶主意見，村委會也多次組織黨員組長會、村民代表會、戶主座談會等征求意見。在不到三個月的時間里，通過參加村民議事會會議的三十多人的共同努力，充分聽取了各自聯系的村民的意見建議，匯聚民智，接連解決了村民認可、公墓選址、土地置換、遷墳補償等一系列難題，形成了詳細的建設規劃。經過3個月的籌劃，可建310座墓的公墓破土動工，除待遷的112座墳外，還可容納該村未來10年的死者安葬。在公墓，每座墳占地僅6平方米，310座墓可為該村節約農田近30畝。村支書表示，借助“四位一體”村級治理機制，推動村民實實在在參與議事，既保障了百姓的民主權利，也可讓村干部們在重大事務決策中少惹很多麻煩，把原來覺得不可思議的事情變成了現實，群眾的力量是無窮的。endprint

（二）通過村民參政改變治理傳統

B村地處南洞庭腹地，處于益陽南縣、大通湖區、岳陽華容縣三縣交界處，主導產業以蔬菜種植為主，是典型的江南水鄉。該村建立的“四位一體”村級治理體系有村民議事會成員18人，村務監督委員會成員5人。在“四位一體”村級治理機制建立后，村支兩委按照鎮政府的要求，將村民議事會做實，發揮其議事、決策職能，2013—2016年共召開村民議事會27次，議決大小事務103項。在社會主義新農村建設中，農村清潔工程是鎮、縣、市三級政府都要考核的工作，按照鎮政府的要求，每個村都要在村內主要干道旁建設一定數量的垃圾池，政府為此撥付了部分資金，具體如何建設提上了村民議事日程。會議先由召集人（村支書）傳達政府有關文件精神并提出村委會的建設設想。在村民代表的討論發言中，村民王某提出，建設垃圾池的成本反正政府出了錢，可是，今后的垃圾清理是需要花費人力物力財力的，這筆資金政府盡管政府會出一些，卻不一定夠用，垃圾池建得越多，以后村里的維護成本越大，不宜建太多。另有村民提出，本地農村原來每家每戶都挖有糞凼，將生活垃圾中可溶解的菜葉、污水等倒入糞凼發酵后可作肥料肥田，我們村的農戶盡管很多土地流轉出去了，但每個家庭都留了菜土，需要有機肥，可動員村民挖糞凼，只將不可分解的垃圾倒入垃圾池。幾經討論，村委會在綜合與會代表建議的基礎上，最終提出了按原規劃數量的一半建設垃圾池的方案，獲全票通過。會后，與會代表回自己所在的村民小組廣泛發動動員，目前B村90%以上的農戶都挖了糞凼，為村級公共設施的運轉節約了大筆經費。在另一次村民議事會上，村委會原計劃將村內有限的節余資金在溝港邊種植一批樹，有議事會成員提出，本村的抽水機埠已嚴重老化，隨時會出問題，這將嚴重危及農民的生存和村內的發展，這是目前的B村最緊迫需要解決的事情，既然村委有部分節余資金，應努力爭取政府部門的支持，自己也適當投入一些，先建好機埠。這一提議得到多數代表的認可，最終形成了“全力以赴爭取政府支持建好機埠；村委爭取外部支持運回樹苗，各組發動村民義務植樹”的決議。村支書認為，“四位一體”村級治理通過全新的機制調動了群眾參與村級治理的積極性，未村里發展出謀劃策的人多了，通過群策群力作出的決策也更加科學化了，更主要的是，決議一旦形成，村民議事會成員是最好的決議解說者，所有通過村民議事會討論的決議，沒有一項執行不了的，從源頭上化解了矛盾，減少了糾紛，實現了真正意義上的“村民自治”。

四、“四位一體”村級治理理念及其創新

自2012年益陽市著手推進農村基層治理改革試點，經過三年的努力，當時全市1783個村均建立起了“四位一體”村級治理機制，運行漸趨規范。

在新一輪行政村合并之后，目前益陽全市1170個村均建立起了“四位”行使“四權”的村級治理機制。該機制實施以來，益陽農村基層治理漸趨民主，村級矛盾逐漸減少，“四位一體”村級治理正發展成為民主化、法治化治村的典型樣本。

（一）“四位一體”村級治理的核心理念

“在現代化國家中，政治參與擴大的一個重要轉折點就是農村民眾開始介入國家政治。”農村基層治理的核心內容是如何解決好農民的利益訴求問題，而農民利益中的矛盾糾紛要獲得解決，最基本的是讓農民參與到利益博弈中來，充分表達自身訴求。既然農村基層原有矛盾的根源在于基層民主制度的遲滯，那么，農村基層治理改革的“切入點”理應從農民權利的保障和村民自治制度的完善著手，這種完善不能僅僅是加強監督，而是要讓權力真正回歸“公共權力”本位，實現從“為民做主”到“讓民做主”的轉變，還權于民。要實現“還權于民”，需要的不僅僅是農民日漸覺醒的政治參與意識，更需要有制度的創新。在農村治理的諸多方式中，民主優于專制，法治優于人治，將農村治理納入民主化、法治化軌道，這正是目前農村基層治理機制改革的基本方向。“四位一體”村級治理機制最大的特色在于創新性地整合了原村域范圍內的村民代表會議、民主理財小組、黨風督查員等力量，新建立村民議事會和村務監督委員會，為村民參與村級民主決策和民主監督搭建了平臺，暢通了民意表達渠道，有效化解了農村基層矛盾。由此，益陽農村“四位一體”村級治理機制改革“還權于民”的核心理念是符合農村治理的民主化、法治化基本趨勢的。

（二）“四位一體”村級治理的創新

創新村黨組織領導方式，鞏固了領導核心地位。一方面，在村民自治實踐中，發揮村黨組織的戰斗堡壘作用，主要體現為黨的政治領導、思想領導和組織領導，“四位一體”村級治理強化了黨的領導核心地位，使村黨組織從過去事無巨細的直接管理中解脫出來，有更多的時間和精力支持和保障村民開展自治活動。同時，通過黨組織的領導下的民主議事、民主監督，改變了村級事務由“兩委”幾個人說了算的狀況，減少了盲目決策。另一方面，作為村民議事會的召集人，村黨組織成員有更多的義務和機會深入群眾、聯系群眾、聽取民意、集中民智，加強了黨同群眾的聯系，提高了村級黨組織在廣大村民中的威信。

創新村民自治運行機制，擴大了農村基層民主。“四位一體”村級治理機制，由村民選舉產生議事會和村務監督委員會成員，落實了群眾的選舉權；村組議事會成員成為議事決策的主體，落實了群眾的知情權和決策權；村組議事會和村務監督委員會成員成為監督的主體，落實了群眾的監督權。益陽市委文件規定“每個村的村民議事會成員原則上不少于15人，每個村民小組至少有1名以上村民議事會成員，既方便了會議組織，又擴大了群眾參與。每半年至少召開一次村民議事會，每個季度至少召開一次村務監督會，使村民議事和監督成為常態。充分調動了村民參與村級事務的積極性、主動性和創造性，使廣大群眾參與管理村級事務的主觀愿望變成了“看得見、摸得著”的民主實踐。

創新村民議事程序和方法，提高了村級管理水平。在議事程序上，《益陽市村民議事會議事規則》就議題的提出、村黨組織的受理、聯席會議的審查、提交審議等都作出了明確規定，以制度化的形式明確了村民議事會在村級自治事務中的決策主體地位。同時《規則》第十八條詳細規定了村民議事會的會議程序，包括議題說明、議題聯名人發言、征求列席人員意見、討論、表決等10項，保障了議事會成員的民主決策權。在黨組織的領導下，村民自己選出的代表匯聚一堂討論村級事務，形成決策，集中了群眾智慧、體現了村民意愿、實現了利益博弈、優化了農村多元治理結構。

創新村務監督內容和體系，規范了權力運行。堅持規范權力運行和強化制約監督相結合，創新和完善村級組織事務監督體系。新建立的村務監督委員會擔負起對村級重大事項和村組干部進行監督的職責，進一步健全村務、財務公開制度，保持村務監督常態化，從制度上增強了村級事務決策、執行的透明度和村級事務監督的廣泛性、實效性，有效解決了疑難事務和復雜矛盾，架起了干群之間的“連心橋”。實踐中，通過對土地流轉、農村清潔工程、低保戶的確定、土地平整項目建設、公共基礎設施建設等重大村級事務的監督，使不少積壓多年的矛盾逐步化解。

【參考文獻】

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