農村基層協商民主：研究述評與展望

張玉強 郭月宏

[摘? 要]隨著農村基層協商民主的出現、升溫及其日益制度化，以及農村基層協商民主對于農村民主政治的巨大推動作用的展現，我國學界開始逐漸關注農村基層協商民主。越來越多的學者投入到農村基層協商民主的研究中，使得農村基層協商民主成為學術界研究的一個熱點問題。目前，學界對農村基層協商民主的研究主要集中在農村基層協商民主的內涵、實踐模式、可行性與必要性、價值等幾個問題上。這幾個方面的研究取得了較大的成就，值得認真總結。同時，農村基層協商民主研究整體質量仍不高，研究的廣度和深度還需進一步加強，需要在現有的研究基礎上拓寬研究方向。

[關鍵詞]農村基層;協商民主;農村治理

[中圖分類號]D60? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）12-0030-06

在人類迄今為止的政治文明發展歷程中，民主也許是最富詩意、讓無數仁人志士熱血沸騰且又魂牽夢縈的政治目標。但民主卻有著一張“普羅透斯”似的臉，被賦予了多方面、多層次的內涵及其規定性。上世紀80年代，以修正和完善代議制民主為歷史使命的協商民主開始進入公眾的視野，之后在哈貝馬斯、羅爾斯等眾多學者的推動下，協商民主逐漸成為研究民主理論的顯學。

與國外相比，雖然我國自古以來就有協商之傳統，何包鋼就將其概括為“威權性協商”，但是，真正意義上的協商民主卻是近些年的事。2012年，黨的十八大首次提出“社會主義協商民主制度”的概念，這對推進我國民主政治的發展具有里程碑式的意義。此后，2015年2月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》明確了協商民主的指導思想、基本原則和渠道程序等，對社會主義協商民主體系做出了新的部署。2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳緊接著印發《關于加強城鄉社區協商的意見》，對農村社區、城市社區的協商進行了進一步的部署和指導。

在此大背景下，各地的協商實踐或協商實驗不斷涌現，新經驗、新舉措、新亮點層出不窮。涌現出包括浙江德清“鄉賢參事會”、四川閬中“村民協商理事會”和廣東云浮“鄉賢理事會”等一大批協商民主形式，推動著我國農村基層民主政治的發展。為什么是農村基層？為什么農村基層協商民主創新案例層出不窮？這些問題引發了學者們的好奇，并紛紛對農村基層協商民主進行研究。

一、農村基層協商民主內涵研究

協商民主研究始于上世紀80年代，但在我國的研究興起較晚。2001年，哈貝馬斯訪華將協商民主的概念帶入中國，2002年，《學習時報》刊載了俞可平《當代西方政治理論的熱點問題》一文，文中指出“協商民主是民主政治的發展方向，是當代民主的核心所在?！盵1]之后，協商民主研究逐漸興起。

研究農村基層協商民主首先要理清其內涵。目前學界對農村基層協商民主內涵的界定存在著較大的差異，概括起來，主要包括以下三種傾向：

一是參與說。如尹崟（2015）認為農村基層協商民主就是“村民通過依法、有序、理性的政治參與，就國家方針政策、社會公共事務及村內公共事務等問題提出自身觀點并充分考慮他人意見，通過意見凝聚、妥協或轉換等達成共識的政治過程。”[2]劉成（2015）也認為，“農村基層協商民主，就是廣大基層群眾經由合法、平等、公開的渠道，以對話、討論、審議等方式來表達利益訴求，通過自由、平等、公正、直接的民主協商，解決與農民切身利益相關的問題的直接民主參與方式?！盵3]

二是制度說。協商本身就帶有一種主權在民的哲學意蘊，因此協商民主的本質就是民主模式。張國獻、李玉華（2014）就認為，“鄉村協商民主是鄉村政治共同體中自由、平等的成員參與鄉村治理，促進鄉村社會穩定的民主形式?！盵4]柴麗（2015）也認為，所謂鄉村協商民主，“就是由村民、村黨支部及黨員代表、鄉鎮干部等幾方面的共同協商組成民主懇談會、村民議事會等，對本村的公共事務進行決策、管理和監督的一種民主模式?！盵5]

三是決策說。戴玉琴認為，農村協商民主就是“強調所有與公共事務相關的主體應該而且能夠共同參與討論、交換意見等，最終達成共識，并在此基礎上做出符合全體或多數公民利益和訴求的決策?！盵6]吳光蕓也認為，協商民主意味著政治共同體中平等、自由的公民，通過參與決策過程，提出自己的觀點并不斷修正，實現自身的偏好轉換，以賦予決策合法性[7]。

從農村基層協商民主興起的背景、發揮作用的機理以及眾多的協商民主案例等方面來看，就目前而言，將農村基層協商民主視為一種直接民主參與模式是有失偏頗的。首先，其暗含的邏輯和基本假設就是農民熱衷于參與協商，或起碼是對協商充滿向往。然而，從現有的研究來看，農民在很大程度上缺乏參與的熱情，甚至是冷漠。其次，目前農村社區龐大的規模也使直接參與式的協商民主缺乏現實的可操作性。最后，2015年《關于加強城鄉社區協商的意見》中對協商主體做出了明確規定，在基層政府、村黨支部、村委會、駐區單位、農村集體經濟組織、村民等多元協商主體中，村民也僅僅只是其中的一個部分。因此，將農村基層協商民主界定為村民直接民主參與是存在一定的問題的。

同時，在農村基層協商民主的發展中，基層黨組織和政府的作用也是不可小覷的，眾多的農村協商民主創新案例背后也總是存在著政府的影子，因此將黨和政府與農村基層協商民主割裂也是不合實際的。綜上，可以將農村基層協商民主界定為，在基層黨組織和政府的領導下，村民以公共利益為導向，就本村的公共事務進行平等、理性的對話協商，并最終達成共識的民主決策行為。這一內涵包括三層含義：

首先，農村基層協商民主的前提在于強調平等。只有協商主體在協商活動中不因其所掌握資源的差異而遭受不平等對待，協商過程不受各種非正式因素的影響和操縱，才能保證公民身份的平等和協商結果的正當性。

其次，農村基層協商民主的核心在協商。通過理性的討論、對話的方式進行信息的交換甚至分歧的解決，是協商民主的核心所在。

再次，農村基層協商民主的關鍵在共識。協商民主并不是漫無目的的對話和討論，而是認真考慮每個協商參與者的觀點并最終達成一致的過程，雖然這種容納全體觀點的一致性通常是不可能的，但其協商的目標至少應是相互融合的。

最后，農村基層協商民主的根本在于堅持中國共產黨的領導。只有在黨的領導下，農村基層協商民主才能就黨的相關方針、政策進行協商并保證其在農村的落實，保證農村基層協商民主的社會主義方向。

自古以來，農村就是整個社會的穩定器、蓄水池，農村基層協商民主在國家整個協商民主體系中也處于基礎性地位，其將不同偏好的主張納入到決策層，對于促進決策的科學性、民主性，進而贏得民眾的政治信任具有重要作用[8]。

二、農村基層協商民主的實踐模式研究

農村基層協商民主在興起的十多年時間里，涌現出以浙江溫嶺“民主懇談會”為代表，包括村民議事會、村務“一事一議”制度、鄉賢理事會等諸多實踐形態，推動了鄉村基層民主政治的發展。概括起來，主要包括：

1.民主懇談會

發源于浙江溫嶺的“民主懇談會”在產生的短短十多年時間里引起了學界和社會的廣泛關注和討論。何包鋼、王春光（2007）通過對扁嶼村民主懇談會的實驗和實踐的研究分析，認為扁嶼村的民主懇談會制度在一定程度上實踐了一些協商民主的理念和原則，為我國推進協商民主提供了一些經驗性的參照[9]。陳剩勇（2009）也認為，作為一種民主治理的好形式，民主懇談會值得全國借鑒，推進協商民主有助于鄉村治理[10]。

2.一事一議制度

楊弘、郭雨佳（2015）認為，推進協商民主制度化發展的關鍵在于找到適合不同層次協商民主發展的實踐形式。一事一議制度作為一種適合我國農村基層協商民主發展的實踐形式，已經在促進基層民主政治發展方面取得了顯著成效，具有不可替代的作用[11]。潘建榮（2014）認為，一事一議制度與協商民主具有內在的相互關聯性，“一事一議”制度是協商民主發展的最初階段，是農村基層協商民主的具體表現形式[12]。

3.村民協商議事會

最為代表的是廣東蕉嶺的“村級協商議事會”，廣東蕉嶺在農村治理中積極探索良性治理的新機制，逐步形成了“一核三元、四權同步、多層共治”的協商議事治理體系。張露露、任中平（2015）以四川“村民協商議事會”為例，認為“村民協商議事會”這一突破創新為基層協商民主提供了實踐樣本[13]。

4.“四議兩公開”工作法

“四議兩公開”源于河南鄧州，隨后在全國農村基層推廣。“四議兩公開”是指農村所有重大公共事項的做出必須在村黨支部的領導下，按照“四議”“兩公開”的方式進行?！八淖h”是指黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，“兩公開”即決議公開、實施結果公開。

三、農村基層協商民主的可行性與必要性研究

協商民主與農村基層的結合碰撞出的巨大火花，使得學者產生了一系列疑問，為什么農村基層協商民主能夠開展的如火如荼？為什么農村基層需要協商民主？這一疑問激發了學者濃厚的興趣，紛紛對其進行了研究。

（一）農村基層協商民主的可行性研究

探究農村基層協商民主的可行性，就是要論證農村與協商民主存在哪些契合因素或農村為協商民主的發展奠定哪些基礎條件。概括起來，目前我國學者的研究主要集中在以下幾方面。張太保（2011）認為，改革開放以來，農村社會多元化利益格局的形成、國家與農村社會關系的調整、中國傳統政治文化中的“和合”文化以及民主懇談等協商民主形式的形成和發展為農村基層協商民主的發展奠定了初步基礎[14]。趙秀玲（2016）認為，政治儲備及其動力、物質基礎、社會發展動力及其思想文化的制導性為協商民主在農村的發展提供了前提條件[15]。戴玉琴（2016）認為，協商民主的產生有其生長邏輯和社會背景，市場經濟帶來的利益格局的變化、鄉政村治帶來的社會結構的變化以及“和而不同”的政治文化傳統一定意義上催生了協商民主的生長[16]。劉秀華、喬翠霞（2008）認為，新農村建設為協商民主的發展提供了廣闊的空間，農村利益格局的多元、村民自治制度的發展以及我國“群眾路線”的參與傳統與黨和政府對協商民主的高度重視為協商民主的發展提供了廣闊的空間[17]。

從目前對農村基層協商民主發展的可行性分析來看，學者們多把視野集中在政治（“鄉政村治”）、經濟（利益多元）、文化（“和合”傳統）等方面。這些方面的分析有一定的合理性，對于從宏觀層面理解農村基層協商民主的產生和發展具有一定的借鑒意義。但是，這種分析從根本上講是一種“外生性”分析，而要真正理解協商民主為何能在農村發展，有必要從農村內部特有的因素或條件這些“本土性”因素進行分析。

（二）農村基層協商民主發展的必要性研究

對農村基層協商民主發展的必要性的研究，學者主要是從目前農村治理存在的諸多問題出發，來探究協商民主發展必要性的。朱哲、陳劍（2016）認為，村民的經濟和生存健康權得不到保障、村民的政治權利得不到實現、村民參政意識的提升與現實政治的不對稱三方面的因素共同決定著中國農村協商民主發展的必要性[18]。劉華景、劉海濤（2013）從實地調研出發，認為安徽省農村基層民主中存在著一些不容忽視的問題，如農村基層民主政治體系問題、政治過程問題、政策執行問題。基于對農村基層民主建設現狀的認真考量以及存在問題的緊迫性，認為推進農村治理需要引入一種協商民主機制[19]。此外，汪家斌（2014）在《農村基層協商民主的實現路徑》一文中也指出，推進農村基層協商民主具有非常重要的意義和緊迫性，認為農村基層協商民主是化解基層社會矛盾，促進和諧穩定、提高民主決策、推動基層科學發展、村民自治發展以及實現基層社會有效管理的現實需要[20]。

四、農村基層協商民主的價值研究

趙秀玲（2016）認為，協商民主對于提升農民參與鄉村民主治理的廣度和深度、推動鄉村治理由行政管治向協商共治轉變以及培育廣大農民民主、平等、合作的政治文化具有重要的價值意義[21]。朱哲、陳劍（2016）認為，完善農村協商民主制度對于農村經濟權益的保障、政治權利的實現、農民民主法治意識的增強具有極其重要的價值意義[19]。宋連勝、白啟鵬（2016）認為，協商民主具有重要的時代價值，它在規范村民選舉行為、推動農村選舉公平公正;確保村務信息公開，推動農村監督規范完備等方面發揮重要作用[22]。戴均（2009）認為，協商民主在解決村民自治的“民主困境”，實現我國基層民主從“理念”層面向“現實”層面的回歸與落實具有重要價值[23]。高偉（2013）從政治參與的視角出發，認為協商民主以其強調的多元性、公開性、平等性、參與性、責任性、理性等為擴大農民有序政治參與提供了契機[24]。

總之，目前學界對農村協商民主的價值探討主要集中在預防公共權力的腐敗、提升農民的公民意識以及推進村民自治的廣度和深度等幾個方面。然而，“協商+”理念作為一種全新的治理思維，農村協商民主的價值也不應僅僅局限在以上幾方面，“協商+黨建”“協商+社區”以及“協商+文化”等方面的價值也應進行探討。

五、農村基層協商民主與選舉民主的關系研究

關于協商民主與選舉民主二者之間的關系，歷來就存在著優先論、補充論和互補論的論爭。優先論認為，由于受到中國特定的政治現實以及社會條件，協商民主在中國民主政治發展中具有優先性。補充論認為，選舉是民主的本質，協商民主的發展必須以選舉民主為基礎。互補論認為，無論是協商民主還是選舉民主，在現實政治實踐中都存在一定的問題，中國民主政治的發展必須實現二者的統一。

關于農村基層協商民主與選舉民主之間的關系，大部分學者都持互補論的觀點，認為要實現村民自治，協商民主與選舉民主必須充分結合起來，優勢互補、相互配合，形成合力。張紅梅（2016）就認為，在社會利益多元化、鄉村矛盾凸顯的今天，村民自治既要堅持選舉民主，又要積極推進協商民主建設，將二者有效結合起來，共同促進農村民主治理的發展[25]。袁方成、羅家為（2016）認為，選舉和協商是農村基層民主的兩種實踐形式。然而，在現實的鄉村治理中卻出現了重選舉輕協商的問題，協商民主進展緩慢。因此，必須在堅持選舉民主的基礎上，積極推進協商民主建設，實現村民自治的良性運行[26]。武宏陽、翟中宇（2015）也認為，我國的農村選舉民主是一種存量民主，農村的協商民主是一種增量民主，農村選舉民主與協商民主共存于我國的鄉村民主政治中，二者不是非此即彼和零和博弈的關系，而是相互支撐、相互配合，相互存進、共同發展的關系[27]。

六、農村基層協商民主發展過程研究

對于農村基層協商民主發展過程的研究，文獻浩繁?？傮w上講，學界的研究主要集中在分析協商民主發展中存在的問題、提出改進策略上，對協商民主如何與農村“本土性”資源的良性契合上，缺乏必要的系統研究。

鄧謹、王海成（2016）認為，我國大部分地區，基層政府、村民社會組織以及村民個人在政治德性和參與能力方面的欠缺已經成為制約農村協商民主發展的瓶頸。并針對這些瓶頸提出需要轉變政府觀念，樹立善治和共治思維，同時對村民社會組織進行法律、政策、資金方面的支持，鼓勵和支持村民社會組織的發展，積極培育合格的協商主體的對策[28]。李國青、張玉強（2016）認為，鄉村協商民主在現實發展的過程中面臨著精英控制導致合法性和平等缺失、協商成本較高、協商參與者協商理性和能力不足的問題?；忄l村協商民主的困境需要從大力發展鄉村經濟，增加協商民主的經濟存量、加快協商民主的法制化和制度化建設、注重農村傳統文化的價值重塑，培育蘊含理性、平等、責任的協商文化等方面著手[29]。徐行、陳永國（2016）認為，“他者”身份造成了協商民主主體性困境，并從培育農村民主政治文化，下放協商“權力”、加大社會教育和培訓、提升留守農民的協商“知識”和能力以及發展農村民間組織等幾方面提出破解協商主體困境的對策[30]。朱哲、陳劍（2015）等認為，當前農村協商民主發展中還存在著農村經濟發展不足以支撐農民的政治訴求、協商主體公民意識缺乏、村干部權責意識不足等一系列不容忽視的問題，這些問題需要通過發展農村經濟，夯實農村物質基礎;培育農村基層協商民主協商主體的民主意識，提高農民參與政治的能力;轉變政府職能;創新農村基層協商民主的實踐形式，開拓農民政治參與的渠道;促進農村基層協商民主的制度化、規范化、程序化發展等路徑來解決[31]。

七、農村基層協商民主的研究展望

目前，我國農村基層協商民主研究剛剛起步，學界在此方面取得了可喜的成就，值得認真總結。但是總體研究質量還不高，在研究內容、研究方法、研究的深度、廣度等方面都需進一步拓寬研究方向。

1.在研究方法上，要強化案例研究。農村基層協商民主研究雖是近幾年才剛剛興起，但農村基層協商民主的創新案例層出不窮，各地幾乎每年都有新的協商案例的出現。農村基層協商民主要想做的扎實深入，就必須對這些不斷涌現的協商案例進行研究，深入把握其產生的背景、發生作用的機理，總結其共性和差異，故而從整體上把握我國農村基層協商民主的規律和發展趨勢。通過對典型協商民主案例的深入剖析，完整把握其產生的背景、發揮作用的機理、運行機制等，準確把握其發展脈絡。

2.要深入研究農村非正式權力網絡對協商民主的影響。自古以來，鄉村都遵循著“皇權不下縣，縣下唯宗族”的治理邏輯。改革開放以降，雖然鄉村傳統的熟人社會逐漸瓦解，開始向半熟人社會，甚至陌生人社會轉變，但這并不意味著傳統鄉村里的人情、關系、家族、派系等完全消失。事實上，這些非正式權力網絡仍以潛移默化的方式繼續影響著村民的行動邏輯。深入研究農村非正式權力網絡、農村正式權力結構和非正式權力網絡的沖突與融合，對于農村基層協商民主的發展具有重要意義。

3.要深入研究農村基層協商民主的制度化建設。目前，協商民主在農村的發展仍處于“尷尬”的境地。大量協商案例的涌現，在某種程度上也僅僅是地方官員追求政績和升遷的工具，隨著這些官員的離開，其協商創新實踐也就不了了之，而產生該問題的關鍵就在于農村基層協商民主缺乏必要的制度保障。而在已有的研究中，關于農村基層協商民主制度化的研究卻較為缺乏，成為阻礙其持續化、常態化發展的重要因素。加強農村基層協商民主制度建設，首先應明確一個原則，就是協商民主的問責，對協商監督中發展的問題及時問責、追查、處罰，避免打著協商民主的旗號行違法亂紀之實。其次，應嚴格規定協商信息的公布、協商結果回應等程序，這些都需要深入研究。

4.應該加強農村基層協商民主的本土化研究。雖然我國自古以來就有諸如“朝議”“諫議”“鄉議”等協商傳統，但協商民主歸根到底仍是一個外來詞。那么，如何使協商民主在我國尤其是廣大農村生根開花就成為農村基層協商民主發展的關鍵所在。從學界現有的研究成果來看，大部分學者都自覺或不自覺地用西方協商民主理論來框我國的農村協商民主，其結果只能是一個“不中不西”的產物。而事實上，只有把協商民主與農村社會相結合，農村基層協商民主才具有生命力。如何利用費孝通熟人社會理論對協商民主進行全方位、多維度分析，是今后農村基層協商民主研究的一個重要視角。

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責任編輯? 宋桂祝