基于網格化管理的湖泊動態(tài)管護模式研究

劉勁松，戴小琳，吳蘇舒

(1.江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029； 2.江蘇省水利科學研究院，江蘇 南京 210017)

基于網格化管理的湖泊動態(tài)管護模式研究

劉勁松1，戴小琳1，吳蘇舒2

(1.江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029； 2.江蘇省水利科學研究院，江蘇 南京 210017)

為實現湖泊長效管護的目的，將網格化管理引入湖泊管理與保護，完善湖泊管理機制和手段。通過定格、定人、定責，及時發(fā)現、分析和預測湖泊管理與保護中出現的問題，并對湖泊管護重點及能力進行適時調整。利用基于網格化管理的湖泊動態(tài)管護模式，根據對湖泊管護區(qū)域地理信息的細分、體制的建全、管護能力的強化，建立動態(tài)湖泊管理與保護系統(tǒng)，實現江蘇省湖泊長效管護。

動態(tài)管護；湖泊管理；湖泊保護；網格化管理；洪澤湖

湖泊是地球自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是大自然賜予人類的“天然寶庫”。我國湖泊數量眾多，分布廣泛，全國面積大于1 km2的天然湖泊共有2 943個，總面積達8.45萬km2。湖泊是水資源的重要載體，我國湖泊淡水資源量約占全國水資源量的8.5%。[1]湖泊具有防洪、供水、調蓄、生態(tài)、旅游、航運、養(yǎng)殖等多種功能，對保障我國經濟社會健康可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。多年來，我國高度重視湖泊管理與保護工作，綜合治理持續(xù)開展、管理體制機制不斷完善，湖泊公益性功能得到恢復提升。但是非法圈圩、非法采砂、非法建設、水生態(tài)退化、水質惡化、開發(fā)無序等問題仍未得到根本解決[2-4]。中國共產黨第十八次全國代表大會報告要求加強對生態(tài)空間管控、建設生態(tài)文明，讓湖泊休養(yǎng)生息，對我國湖泊保護意義重大、影響深遠。筆者針對湖泊人為侵害、開發(fā)無序、管理薄弱等問題，創(chuàng)新提出了湖泊網格化管理體制，并在洪澤湖管理保護實踐中取得較好效果，于2017在江蘇全面推廣。湖泊動態(tài)管護是在湖泊管理與保護過程中，通過對湖泊水生態(tài)環(huán)境面臨的重點問題進行分析、預測，對湖泊管護手段及能力進行適時調整的一種管理模式。我國當前的湖泊管理與保護，需根據內外部管護需求的變化及時調整管護的方式手段，在管護上要求適應環(huán)境不斷變化。

湖泊的網格化管理[5]是一種管理機制和手段，通過定格、定人、定責，及時發(fā)現、分析和預測湖泊管理與保護中出現的問題，并對湖泊管護手段及能力進行適時調整。在過去的十年中網格化管理被廣泛應用于海事、城市管理、國土資源管理、社區(qū)管理等領域[6-10]。在網格化管理模式下,網格管理主體在所分管的網格內進行管理,把發(fā)現的問題運用移動信息技術及時反饋、及時處理[11-13]。筆者將網格化管理引入湖泊管理與保護,以網格化管理為基礎，構建一個將湖泊管理范圍進行網格化細分和整合的動態(tài)管護模式。

1 基于網格化管理的動態(tài)管護

隨著經濟社會的不斷發(fā)展，湖泊的非法侵占、水環(huán)境污染、水生態(tài)退化、不合理開發(fā)利用等問題處于發(fā)展變化和動態(tài)演變的過程中。這對湖泊管理與保護提出了新的要求，管理部門需要對湖泊管護的內容和能力進行動態(tài)調整。在人為侵占湖泊、破壞水生態(tài)環(huán)境的現實問題下，湖泊管理手段急需進行適時調整和完善。以江蘇省洪澤湖為例，洪澤湖人為侵占、水域萎縮、水質惡化和水生態(tài)退化、資源過度開發(fā)等問題長期存在。2010—2013年江蘇省開展了2次大規(guī)模的洪澤湖非法圈圩、非法養(yǎng)殖清除工作，累計清除2010年以來洪澤湖非法圈圩110處。然而2013—2014年又新增非法圈圩、非法養(yǎng)殖261處。究其原因，主要是因為目前洪澤湖管理體制機制不健全，市縣湖泊管理責任尚未很好落實，巡查和執(zhí)法死角多，河湖管理職能沒有完全落實到位，長效管理的成效不理想。為此，筆者提出一種基于網格化管理的動態(tài)管護模式，即根據對湖泊管護區(qū)域地理信息的細分、體制的建全、管護能力的強化，建立動態(tài)的湖泊管理與保護系統(tǒng)。在地域上依據管理范圍內的行政區(qū)劃、地形地貌、面積等進行網格的劃分，并健全每個網格的管理體制機制，做到定格、定人、定責，繼而針對每個網格的特點進行管護能力建設，動態(tài)調整網格內管護責任主體、特定地理信息、管護需求、管護對象及能力建設等內容。

2 湖區(qū)網格的劃分及管理體制的制定

江蘇省境內湖泊眾多，各湖泊依據各自的地形地貌、水域陸域面積、湖灣河汊復雜程度等劃分網格。網格的劃分方法采取2層劃分的方法，依據任務相當、界定清晰、責任明確的原則劃分網格，網格間有機銜接、不留空白。首先劃分片區(qū)，然后在每個片區(qū)內劃分網格。

洪澤湖屬淺水型湖泊，是淮河上、中游來水和南水北調東線工程重要的調蓄湖泊，是蘇北地區(qū)主要的水源地，蓄水保護范圍面積為 1 780 km2，保護范圍線長521.3 km。洪澤湖水域面積受泥沙淤積和歷年來圍墾影響，呈不斷縮小趨勢。洪澤湖網格化管理近期目標是通過推進洪澤湖網格化管理來加強宣傳、巡查、執(zhí)法，及時發(fā)現人為侵占湖泊等行為，對圈圩等突出問題做到早發(fā)現、早處置；遠期目標是通過洪澤湖網格化管理強化湖區(qū)防洪、生態(tài)、資源等管理。通過洪澤湖網格化管理機制的創(chuàng)新和實踐，建立科學的分工協(xié)作機制、高效的工作運行機制、規(guī)范的監(jiān)督考核機制，形成“人員入格、責任定格”的管理網絡，實現網格化責任到位、監(jiān)督定位、獎懲定量。依據管理范圍內的行政區(qū)劃、地形地貌、面積等，對洪澤湖管理范圍進行網格的劃分。

在洪澤湖網格化管理中，管理體制的制定是保障湖泊長效管護的基礎。按照統(tǒng)一管理與分級管理要求，設立三級網格。依據事權劃分和管理現狀，分別明確三級網格的主要職責。

a. 一級網格。以洪澤湖全湖為單元劃分一級網格，覆蓋范圍為：無擋洪堤的以洪澤湖蓄水范圍線為界，有擋洪堤的以擋洪堤背水側堤腳線為界，洪澤湖大堤以保護范圍線為界, 覆蓋范圍總面積約為 1 800 km2。責任主體為江蘇省洪澤湖管理委員會(以下簡稱管委會)，日常事務由管委會辦公室負責，網格化管理中重大事務須提交管委會研究決策。

b. 二級網格。在一級網格范圍內，沿湖洪澤縣、盱眙縣、淮陰區(qū)、泗洪縣、泗陽縣、宿城區(qū)和江蘇省洪澤湖水利工程管理處按照行政轄區(qū)和管理范圍劃定，二級網格可根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃細化片區(qū)。洪澤湖網格化管理范圍內共劃分30個二級網格。每個二級網格，設湖長1名、副湖長若干名，湖長由各縣(區(qū))政府領導和江蘇省洪澤湖水利工程管理處領導擔任，副湖長由相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、林場、農場、濕地)和江蘇省洪澤湖水利工程管理處所轄管理所主要負責人擔任。為做好網格化管理的銜接，每個縣(區(qū))設立湖長辦公室，辦公室設在水利(務)局。

c. 三級網格。洪澤縣、盱眙縣、淮陰區(qū)、泗洪縣、泗陽縣、宿城區(qū)和江蘇省洪澤湖水利工程管理處在各自二級網格范圍內，按照水域陸域面積大小、湖灣河汊復雜程度、非法圈圩數量和巡查難易程度等，劃分若干三級網格，洪澤湖網格化管理范圍內共設置309個三級網格，其中敞水區(qū)187個網格，圩區(qū)圍網區(qū)共122個網格。三級網格面積約為5～8 km2(圖1)。三級網格可分水域網格和圩區(qū)圍網區(qū)網格，其中圩區(qū)圍網區(qū)網格需落實網格長1名，網格長由各縣(區(qū))水行政主管部門下屬事業(yè)單位、江蘇省洪澤湖水利工程管理處所轄管理所中在編在職的公職人員擔任，定崗定責。敞水區(qū)網格其中一個重要作用就是便于定位，與便攜式定位巡查系統(tǒng)結合后，有利于在大的水域開展生態(tài)調查、執(zhí)法巡查、人員搜救等工作，敞水區(qū)網格暫時不設網格長。

圖1 洪澤湖網格化管理網格劃分示意圖

圖2 湖泊網格化管理信息平臺工作流程示意圖

3 網格管理保障體系

3.1 洪澤湖現行管理組織體系

洪澤湖實行統(tǒng)一管理與分級管理相結合的管理體制，江蘇省水利廳為洪澤湖的主管機關。江蘇省洪澤湖水利工程管理處協(xié)助省水利廳管理湖泊保護、開發(fā)與管理工作，并監(jiān)督、檢查、指導沿湖縣(市、區(qū))水利部門湖泊管理機構的湖泊管護工作。

2015年9月，江蘇省政府以“蘇政復〔2015〕95號”文批復同意成立江蘇省洪澤湖管理委員會。管委會的主要職能為：在省委、省政府的領導下，認真貫徹湖泊管理保護、開發(fā)利用、綜合治理等方面的法律法規(guī)，研究制定加強洪澤湖管理與保護的政策措施，組織編制洪澤湖管理與保護、資源開發(fā)利用、綜合治理等規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調洪澤湖管理、開發(fā)、利用、保護、治理等事務，切實強化湖泊監(jiān)督管理，全面提升洪澤湖管理與保護水平。

管委會成員單位由省水利廳、省發(fā)展和改革委員會、省公安廳、省財政廳、省環(huán)保廳、省交通運輸廳、省海洋與漁業(yè)局、省林業(yè)局、淮安和宿遷市人民政府及所轄洪澤、盱眙、淮陰、宿城、泗洪、泗陽縣(區(qū))人民政府組成。管委會主任由省水利廳主要負責人擔任，各成員單位分管負責人為成員。管委會下設辦公室，承擔日常工作。2015年10月19日，江蘇省機構編制委員會辦公室批復在江蘇省洪澤湖水利工程管理處增掛江蘇省洪澤湖管理委員會辦公室牌子，承擔江蘇省洪澤湖管理委員會的日常工作。

3.2 網格化管理信息平臺

建設湖泊網格化管理信息平臺，以信息化支撐網格化管理，建立湖泊網格化管理信息數據庫，配發(fā)現場巡查定位等設備，利用GPS定位系統(tǒng)、遙感監(jiān)測、視頻監(jiān)控系統(tǒng)等手段，搭建網格化日常管理系統(tǒng)，實現湖泊巡查、監(jiān)控、網格化日常管理全覆蓋，動態(tài)掌握全湖巡查管理和涉湖違法行為情況。建立網格化分級處置方案，具體工作流程見圖2。各網格點巡查、監(jiān)測和舉報發(fā)現的問題，根據違法事件危害程度分I、II、III三個等級，劃分方法由管委會會同各縣區(qū)湖長辦公室制定，一般III級事件由湖長辦公室協(xié)調相關部門解決，II級事件由湖長負責協(xié)調，I級事件由管委會協(xié)調各成員單位解決。

3.3 強化網格監(jiān)督考核

建立健全洪澤湖網格化管理工作考核制度，細化考核指標，制定考核辦法。加強考核力度，上級網格要定期組織對下級網格日常運行管理情況和重大活動開展情況進行檢查評價，通報檢查督查結果。對網格責任履行落實不力的單位和人員進行問責，對工作成績突出的單位和人員進行表彰獎勵。鼓勵縣(區(qū))創(chuàng)新管理考核辦法，可從網格化管理經費中提取不超過20%的經費用于獎勵。

3.4 建立資金投入機制

建立洪澤湖管理與保護網格化管理工作運行經費的保障機制，將湖泊巡查、查處、網格長人員工資等工作經費納入同級財政保障范圍，逐步完備各類巡查、執(zhí)法管理設施配置。

4 結 語

為了適應經濟新常態(tài)下湖泊動態(tài)管護的需求，完善湖泊管理與保護體制機制，強化湖泊動態(tài)管護及長效管理，提出一種基于網格化管理的動態(tài)管護模式，做到定格、定人、定責，并針對每個網格的特點進行管護能力建設，動態(tài)調整網格內管護責任主體、特定地理信息、管護需求、管護對象及能力建設等內容。通過湖泊網格化管理加強湖泊保護，做到早發(fā)現、早處置，繼而強化湖區(qū)防洪、生態(tài)、資源等管理。推行湖泊網格化管理，從源頭上、從根本上逐步實現湖泊的長效管護，保護并恢復湖泊防洪、供水、生態(tài)等功能，維護湖泊健康生態(tài)。

[1] 陳雷.第十三屆世界湖泊大會上的講話[EB/OL].(2009-11-06)[2017-04-02].http://www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/200911/t20091103 154124html.

[2] 陳星,許欽,何新玥,等.城市淺水湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康與保護研究[J].水資源保護,2016,32(2):77-81.

[3] 張丹蓉,邵廣文,管儀慶,等.太湖流域河網地區(qū)湖泊氮磷污染負荷研究:以江蘇常熟南湖蕩為例[J].水資源保護,2016, 32(2):106-110.

[4] 朱青,唐紅兵.創(chuàng)新湖泊治理與保護思路加快巢湖治理與保護進程[J].水資源保護,2013,29(4):54-55.

[5] 李德仁,彭明軍,邵振.基于空間數據庫的城市網格化管理與服務系統(tǒng)的設計與實現[J]. 武漢大學學報(信息科學版), 2006, 31(6): 471-475.

[6] 胡志武,呂鑫鑫,王勝正.基于AHP和BPNN的海事網格風險預警模型[J].上海海事大學學報,2014,35 (4):20-25.

[7] 李德仁,賓洪超,邵振峰.國土資源網格化管理與服務系統(tǒng)的設計與實現[J].武漢大學學報(信息科學版),2008, 33(1) ：1-6.

[8] 余華.社區(qū)網格化管理范式的演進與創(chuàng)新略探[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2014,38(2):79-82.

[9] 何瑞文.網格化管理的實踐困擾[J].蘇州大學學報(哲學社會科學版),2016(1):16-22.

[10] 劉玲玲,劉承水,史兵.城市網格化管理創(chuàng)新思考[J].商業(yè)時代,2013(3):26-27.

[11] 王成新,于雷,王依.廣州市水環(huán)境網格化管理實施研究[J].環(huán)境科學與管理,2016,41(9):15-18.

[12] 常燕軍,周向紅.基于ARIMA模型的城市網格化管理預測與仿真[J].統(tǒng)計與決策,2016(1):54-57.

[13] 白秀銀.城鄉(xiāng)公共服務網格化管理模式的設計及運行[J].人民論壇,2016(11):48-50.

江蘇省水利科技項目(2016072)

劉勁松(1971—)，男，高級工程師，主要從事湖泊及水利工程管理研究。E-mail：jsliujs@163.com

吳蘇舒(1979—)，女，高級工程師，博士，主要從事水資源與水環(huán)境保護研究。E-mail：wsspp8@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.010

X3

A

1003-9511(2017)04-0051-04

2017-04-07 編輯：方宇彤)