基于輕微違規行為積分管理的外匯管理風險導向審計模式探析

肖 柳 陳文良

基于輕微違規行為積分管理的外匯管理風險導向審計模式探析

肖 柳 陳文良

隨著外匯管理體制改革的逐步推進，外匯管理職能和管理方式已發生深刻變化，相應對外匯風險防控提出了新的要求。近年來，外匯管理部門大力推行風險導向審計，根據風險點和風險等級確定審計內容，配置審計資源，有效防控外匯風險和提高審計成效。本文嘗試探索基于輕微違規行為積分管理的風險導向審計模式，為提高基層外匯管理部門風險導向審計的可操作性提供參考。

風險導向；外匯管理；積分管理

隨著外匯管理體制改革的逐步推進，外匯管理職能和管理方式已發生深刻變化，相應對外匯風險防控提出了新的要求。近年來，外匯管理部門大力推行風險導向審計，根據風險點和風險等級確定審計內容，配置審計資源，有效防控外匯風險和提高審計成效。本文嘗試探索基于輕微違規行為積分管理的風險導向審計模式，為提高基層外匯管理部門風險導向審計的可操作性提供參考。

一、外匯管理部門開展風險導向審計的現實意義

外匯管理部門開展風險導向審計，在審計全過程中自始至終都要關注外匯管理部門的崗位風險、廉政風險和科技風險等,并根據風險度選擇項目,以降低風險為導向進行內部控制，進而進行監督檢查和評價，最后提出意見和建議。

（一）有助于完善外匯管理內部控制。一是提高風險識別能力。實施風險導向審計后，基層外匯管理工作人員對本崗位的風險點更加熟悉和明確，崗位風險識別能力得到提高，防范意識得到增強。二是加強內控制度建設。實施風險導向審計，可以促使基層外匯管理部門進一步健全內控制度，較為系統地建立全局性的涉嫌違反外匯管理行為案件（線索）移交制度、外匯業務檔案管理辦法等制度，能夠根據總局新的制度及時修訂業務操作規程，使內控制度與實際業務操作一致性增強。三是內控制度執行環節更加到位。如，短期休假工作交接、印章及重要空白憑證管理、執法證管理、規范性文件管理等制度執行更加有序規范，審批權限、業務權限濫用的風險明顯降低，責任更加明晰。

（二）有效降低簡政放權環境下依法行政風險。一是有效降低崗位行政審批風險。隨著國家依法治國的全面推進以及外匯管理簡政放權的不斷深入，對外匯管理行政審批的要求越來越高。在風險導向審計下，基層外匯局及時根據行政審批工作要求制定審查細則和服務指南，同時對外公開并回收《申請人滿意度評價表》，在行政審批留存檔案的完整性和準確性方面更為嚴格規范。二是有效降低外匯檢查行政復議風險。在現今社會個人和企業等機構法律意識不斷增強的情況下，外匯檢查行政執法稍有疏漏非常容易招致當事人的行政復議。在實施風險導向審計后，外匯案件處理程序和后續落實更加到位，行政執法基礎工作更加規范，檢查程序和檔案管理的規范性完整性增強，大大降低了外匯檢查人員的崗位風險和行政執法風險。

（三）有助于維護國際收支平衡。外匯局作為政府外匯管理職能部門，承擔著維護外匯市場秩序，促進國際收支平衡的重要職責。當前，在為企業提供貿易投資便利化、為轄區擴大資金流入的同時，伴隨著跨境資金異常流動特別是資本流出帶來的沖擊，跨境資本凈流出風險凸現，外匯管理部門防風險、穩預期的任務相當艱巨。風險導向審計的應用，有利于穩妥有序地推進外匯管理重點領域改革，提高貿易投資便利化和監管的有效性；有利于引導轄內銀行、涉匯企業合規經營，合理進行跨境資金流動，推動地方涉外經濟穩步發展，營造和諧的金融生態環境。

二、基層外匯管理部門開展風險導向審計的難點

風險導向審計的重點和核心在于風險評估。目前，風險導向審計理論已日趨完善，但基層外匯管理部門在開展風險導向審計的具體操作中仍存在一些難點。

（一）信息數據收集受到限制。風險評估信息需要歷史數據作為支撐，目前尚沒有統一的渠道來進行系統性的數據收集，零散片面的信息在一定程度上影響判斷標準的準確把握。再加上基層外匯局開展審計項目的時間安排普遍較短，難于對被審計對象在審計期內的各種重要信息進行全面了解和掌握，給風險導向審計的實施帶來不利影響。

（二）風險等級評估難于科學規范。實施風險導向審計，評估、確定風險等級，一般都需要有一個評估和確定風險等級的標準以及負責評估的組織機構，組織機構人員的知識、經驗、能力等因素對風險等級評估的確定有著重要影響。目前，基層外匯局內審工作人員在會計、審計以及風險管理等方面的專業知識和業務能力尚有欠缺，難于科學規范地評估和確定風險等級，制約了風險導向審計工作的有效開展。

三、輕微違規行為積分管理內部審計的思路

（一）積分管理內部審計標準。輕微違規行為的積分分值，由基層外匯局根據問題嚴重和風險影響程度在1～6分之間進行確定。發現工作人員輕微違規行為的，應按照下表進行積分。積分年度為每年的1月1日至12月31日。每個積分年度，積分從零分起算。一次發現同一工作人員數個不同輕微違規行為的，分別進行積分后累計計算。

外匯管理輕微違規行為積分標準

（二）積分管理內部審計程序。一是基層外匯局成立輕微違規行為積分管理領導小組，負責積分管理工作的組織協調及監督管理，包括收集與審核《輕微違規行為積分記錄單》、登記積分臺賬、對各部門積分工作的監督檢查及受理復議等。對及時有效制止、舉報違規行為，堵截案件、化解風險、避免財產損失的或有其他立功表現的工作人員，如果當年有積分，經單位積分管理領導小組審議，可減輕或免除積分處理。二是基層外匯局開展業務檢查中發現工作人員的輕微違規行為，由組織該項檢查的部門按照以下程序進行積分：填寫《輕微違規行為積分記錄單》；與當事人核對違規事實并由當事人簽字確認；將《輕微違規行為積分記錄單》在現場檢查結束后 15個工作日內報積分管理領導小組；積分管理領導小組審核《輕微違規行為積分記錄單》并做好登記。三是對外部審計與檢查、上級外匯局對基層外匯局開展的各項檢查、局領導日常檢查監督等各種檢查中發現的輕微違規行為，均應進行積分。當事人對積分有異議的，可自本人在《輕微違規行為積分記錄單》簽字確認之日起5個工作日內，向本局積分管理領導小組申請復議。積分管理領導小組自受理之日起5個工作日內作出復議決定，復議決定為最后決定。

（三）積分管理內部審計結果運用。基層外匯局積分管理領導小組于每年 6月、12月，對本局工作人員的積分情況通報一次。在一個積分年度內，積分達到 20分的，給予通報批評；積分達到24分的，責令本人停職檢查，并給予調整崗位、待崗培訓等處理。積分情況應作為干部選拔任用及工作人員評先評優的重要依據。積分達到 20分的，取消當年評先評優資格。對被積分人，應當減發其績效工資。減發績效數額＝每1分對應減發績效工資的數額標準×積分數。每1分對應減發績效工資的數額標準，由單位在一定范圍內確定。每年12月底，積分管理領導小組匯總統計本單位工作人員積分情況，填寫《處罰通知書》交單位人事部門減發被積分人績效工資。對工作人員積分實行經濟處罰后，積分管理領導小組將全年經濟處罰人次、總金額等數據提供至單位內審部門，并報上級內審部門。

四、相關建議

（一）界定重要風險點，提高審計針對性。根據外匯業務風險的高低來確定審計的范圍、內容和重點，如國際收支方面將結售匯業務準入與退出、人民幣與外幣衍生產品業務準入與退出等列為風險點；貨物貿易管理方面將名錄登記注銷、企業分類管理及風險提示函等列為風險點；資本項目管理方面將外債登記注銷、跨境資本異常流動等列為風險點；外匯檢查方面將執法證管理、行政執法基礎工作規范性等列為風險點。確立上述風險涉及因素和人員，提高風險導向審計的目的性。

（二）有效利用審計資源，提高審計的效率和效果。緊緊圍繞外匯管理中心工作如維護轄區國際收支平衡工作，定期開展跨境資金流動績效評價，科學合理配置和利用有限的審計資源，將資源用在高風險領域如依法行政環節和薄弱環節，對內控制度建設和執行方面開展監督檢查，提高內審工作的經濟性、效率性和效果性。

（三）規范行政執法工作。強化行政執法內部監督機制建設，以發文形式成立由基層外匯局主管領導為主任，外匯管理科負責人、法律事務部門負責人、檢查人員組成的案件審議（行政復議）委員會，完善并嚴格執行基層外匯局《外匯檢查工作制度》、《專項經費管理辦法實施細則》等制度，確保外匯行政執法的依法合規。

（四）規范行政處罰自由裁量權的行使。建立外匯違法案件內部集體會審復審制度，明確一般案件的行政處罰種類和幅度應通過集體討論決定，特殊情況需通過案件審議委員會討論決定甚至報請上級外匯局批準，并對案件處理時限等問題予以明確，保障公正、合理行使行政處罰自由裁量權；同時，強化對自由裁量權行使的監督控制，通過內部對自身執法工作質量的檢查，依法對具體行政行為的合法性、合理性進行審查，以實現對自由裁量行為的有效控制，并建立自由裁量權過錯責任追究制度。

（五）加強內部審計培訓，提高審計人員素質。一是加強審計專業培訓。在充實基層外匯局業務人員的基礎上，以風險導向思維加強對業務人員審計理論的學習和培訓，定期安排人員輪崗、參加內控檢查和專項審計，切實提高其審計素質。同時要求基層外匯局人員特別是審計人員加強縱向與上級外匯審計部門的溝通，橫向與各業務崗位內部溝通，切實提高基層外匯局內部審計水平。二是嚴格落實“一崗雙責”，加強審計干部思想政治、職業道德和黨風廉政教育，筑牢思想防線，提高拒腐防變意識。進一步改進工作作風，認真執行中央八項規定。三是加大員工學習力度。編制《基層外匯局外匯管理制度匯編》，實現員工人手一冊，便于日常學習和查找應用；每月組織員工集中學習有關規章制度、新政策新業務等知識，提高業務水平和制度執行力；積極派員參加上級外匯局組織的外匯檢查依法行政、事中事后監測分析等培訓，提高依法行政和外匯監管水平。

［1］葉陳剛，孔慧平.現代風險導向審計應用探析［J］.中國注冊會計師，2008，（5）.

［2］施忠民.基于審計模式的風險模型與風險導向探究［J］.中國管理信息化，2011，（13）.

［3］路勇.基層央行開展風險導向內部審計探析［J］.金融縱橫，2012，（12）.

［4］國家外匯管理局課題組.風險導向審計模式在外匯管理領域的應用與成效［J］.中國內部審計，2014，（11）.

［5］中國人民銀行宜春市中心支行.中國人民銀行宜春市中心支行工作人員輕微違規行為積分管理辦法［Z］.2017.

（作者單位：中國人民銀行宜春市中心支行）