檢察機關公益訴訟實證探索

周樂勇

摘 要：為貫徹黨的十八屆四中全會關于探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的改革部署，加強對國家和社會公共利益的保護，促進行政機關嚴格執法、依法行政。按照最高人民檢察院制定的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》等規定的相關要求，自2015年初以來，某基層人民檢察院積極探索開展公益訴訟工作，并取得了一定成效。

1 該院探索公益訴訟工作情況：

（一）加強聯系 制定機制

為了把探索公益訴訟工作落到實處，特別是涉及生態環境保護的公益訴訟案件。一是明確成立生態環境保護工作聯系協調小組，縣人民檢察院分管民事行政檢察工作的副檢察長任組長，反貪、反瀆、偵監、公訴、預防、民行等部門的負責人為成員；相關行政機關或鄉鎮分管相關執法工作的領導為副組長，相關執法部門負責人為成員；二是明確生態環境保護工作聯系協調的主要內容和范圍；分析生態環境保護領域案件的特點、成因及趨勢，總結經驗教訓，共同研究制定保護生態環境的措施等。三是明確具體對接部門及人員；四是建立案件移送和協調制度。相關行政執法部門或鄉鎮對涉及生態環境保護領域的案件線索，要及時通報檢察機關，檢察機關及時審查，并將處理結果向相關行政執法部門或鄉鎮通報。對于在生態環境保護領域涉嫌犯罪的案件，相關行政執法部門或鄉鎮應及時向公安機關移送，同時應向檢察機關備案。

（三）摸排案源 大膽實踐

為了公益訴訟工作取得實效，該院自2015年以來積極開展摸排工作，重點放在生態環境保護、國土資源保護、破壞林地等方面。共發現相關行政執法機關或鄉鎮怠于（不當）履行情形358件（次），涉及醫療系統或養殖場未依法辦理環境評價手續207件，非法占用林地132件，客管局1件（涉及4次不當履行職責情形），鄉鎮3件。經審查，分別向相關行政執法機關或鄉鎮發出《檢察建議書》，相關行政執法機關或鄉鎮已分別采納了我院的檢察建義。其中林業部門根據檢察建議要求，分別向省林業廳、市林業局及縣委、縣政府作了匯報，爭取上級撥付植被恢復費58.11萬元，在某鄉鎮建立補植復綠基地，種植水杉、核桃等樹苗1328畝，在另一鄉鎮建立第2個補植復綠基地，已種植竹林300畝。2個補植復綠基地補植林木效果較好，成活率均在70%以上。并成為某景區的一道亮麗風景線。

（四）提起訴訟 取得實效

2016年1月6日，最高人民檢察院發布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，明確檢察機關提起民事公益訴訟的案件范圍及提起行政公益訴訟的范圍：1、民事公益訴訟：污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為；2、行政公益訴訟：生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的行為。該院根據相關要求及時制定了《開展公益訴訟試點工作的辦理制度》，就該院辦理公益訴訟案件作出了具體操作規范。

該院在工作中發現某2個采石場未辦理相關林地使用權手續的情況下，近年來在該縣轄區非法占用林地生產，經過林業部門認定，確定其毀壞林地面積分別為4.06畝、3.6327畝。該院分別于2015年9月24日、2015年11月11日向林業局發出檢察建議，要求該局督促其及時履行義務并建議處罰，或者代為補種樹木由當事人支付補植費用。縣林業局回復稱：已將該縣涉及占用林地的相關采石、采砂廠集中到某鎮鄉恢復造林。經進一步核實，縣林業局未對上述兩個采石場占用林地的行為進行處罰，也未督促其補交恢復造林費用。2016年5月23日，該院再次向縣林業局發出檢察建議書，建議該局對上述2個采石場的行為依法進行查處。然而，縣林業局未對該采石場的處理情況進行回復。該院再次核實得知，縣林業局僅對柯家大山采石場處以罰款，未收取相關補植復綠費用且該采石場并未停止違法行為。同時縣林業局對干塘子采石場未采取任何處罰等措施。所涉及林地仍被侵占并未得到有效保護，社會公共利益仍處于受損狀態。為保護森林生態資源，維護社會公共利益，該院根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》等有關規定，就該案向人民法院提起行政公益訴訟。2016年11月30日，人民法院依法審理了該案，庭審中，該院以公益訴訟人的身份參加訴訟，通過示證、質證及法庭辯論，法院當庭宣判，判決縣林業局怠于履職的行為違法。一審宣判后，縣林業局未提出上訴，該判決已經生效。

2 對檢察機關提起公益訴訟的幾點建議

（一）完善公益訴訟制度相關法律規定

在辦理該案過程中，雖然人民法院認可檢察機關公益訴訟人地位，但該院還是遇到一些問題。一是人民法院要求檢察機關提供組織機構證書、法定代表人身份證明書、授權委托書等相關證明材料；二是人民法院向檢察機關發出的是出庭《傳票》；三是庭審過程中，法庭核對身份時將檢察機關置于普通行政訴訟案件當事人地位；四是判決書明確本案訴訟費用免收等等。筆者認為，就上述問題，應該在法律層面予以解決，首先是明確檢察機關提起公益訴訟的地位即“公益訴訟人”，并與普通公訴案件的地位一樣，不應要求檢察機關提供組織機關證書、法定代表人身份證明書、授權委托書等證明材料；其次是人民法院向檢察機關發出的不應是《傳票》，而應比照普通公訴案件使用《出庭通知書》；為此，判決書應寫明本案系人民檢察院提起的公益訴訟案件，故免收訴訟費用，這樣表述較為嚴謹。

（二）爭取行政執法機關對檢察機關公益訴訟工作的理解和支持

對于檢察機關提起行政公益訴訟案件，作為被告的行政機關肯定是持抵觸態度。但從長遠來看，檢察機關提起公益訴訟的目的是防止國家利益和社會公共利益受到侵害，這與行政機關依法行政的目的是一致的。行政執法機關應當將檢察機關提起公益訴訟作為其依法行政的一條紅線來看待。這樣就會更好地依法行政，更好地保護國家利益和社會公共利益。作為檢察機關，應當通過協調、溝通等各種途徑，讓行政機關更能夠理解和支持檢察機關提起公益訴訟工作，讓“壞事變好事”，讓依法行政成為常態，從而達到建設“法治國家”的目的。

（三）加大宣傳力度，提高公眾對公益訴訟的知曉力度

檢察機關提起公益訴訟工作是一個新生事物，同時也反映出諸多問題，這些問題可以通過各種途徑在很大程度上可以克服，我們不能僅僅因為出現問題就否認檢察機關提起公益訴訟的正當性和現實意義。檢察機關提起公益訴訟工作，不能“單打獨斗”，應當加大宣傳力度，讓更多的人群知曉檢察機關提起公益訴訟工作。這樣不權能夠提高檢察機關公益訴訟案件線索來源的渠道，還能更好地得到相關公從的支持力度。使檢察機關提起公益訴訟工作成為常態。

綜上所述，檢察機關提起公益訴訟，憲法和法律應予明確授權，應對檢察機關在訴訟中的地位、職能、程序等等做出特別規定，使該項制度成為常態，也為檢察機關提起公益訴訟提供程序及實體法依據。endprint