贛江流域城鎮生活污水處理定價和政府規制研究

張玉　穆璐璐　熊國保

[提 要]污水排放和處理具有很強的外部性，以整個流域為研究對象來研究污水處理定價問題顯得迫切而必要。以贛江流域為例分析生活污水處理企業的生產行為和經營策略，研究發現處于壟斷地位的污水處理企業不會主動去擴大污水處理規模，維持供給量小于需求量獲取較高的價格是其經營策略。污水處理企業傾向以高于競爭性企業的成本提供服務。贛江流域整齊劃一的污水處理最低收費規制，沒有起到“獎勤罰懶”的效果。政府應同時實行價格規制和產量規制，并在特許經營合同中引入競爭條款。從地區差別定價、流域統籌規制等方面提出了完善定價機制，促進污水處理行業快速健康發展的對策建議。

[關鍵詞]生活污水；環境治理；價格；規制；贛江流域

[作者簡介]張 玉（1984—），女，東華理工大學講師，經濟學博士生，研究方向為資源與環境經濟；穆璐璐（1991—），女，東華理工大學碩士研究生，研究方向為技術經濟與管理；熊國保（1970—），男，東華理工大學教授，管理學博士，研究方向為企業管理。（江西南昌 330013）

[基金項目]國家社科基金項目“生態文明視角下贛南等原中央蘇區江河流域生態補償機制研究”（14BJY026）；江西省高校人文社會科學項目“江西省環境污染與治理的空間溢出及乘數效應研究”（JJ1414）

一、問題的提出

贛江是長江的主要支流之一，為流域內兩千多萬常住人口提供著重要的淡水生態服務。隨著城市化進程加快，贛江在各城區段的水環境污染加劇，水生態退化較為嚴重。《江西省環境統計公報》發布的數據顯示，生活污水已成為贛江城區河段污染的主要原因。2015年江西城鎮生活污水排量占到城區河段廢水總排量的65.60%。2015年江西城鎮生活污水排放量為14.65億噸，未經處理直接排向江河湖泊的生活污水達到了3.71億噸。其中位于贛江上游的贛州市生活污水中未經處理的化學需氧量和氨氮排放量高達75936噸和9164噸；位于贛江中游的吉安市生活污水中未經處理的化學需氧量和氨氮排放量達到了39123噸和4485噸；下游的南昌市生活污水中未經處理的化學需氧量和氨氮排放量也達到了41551噸和6098噸。數據顯示贛江流域城鎮生活污水處理設施供給不足，水生態環境治理費用存在巨大缺口。污水處理行業的市場化水平較低導致了以下三個問題：第一，生活污水處理供給不足，現有污水處理量不能滿足居民對水生態環境治理的需求；第二，污水處理設施空間分布不均衡，贛江下游的污水處理設施供給遠超贛江中上游地區；第三，污水處理價格“一刀切”，即沒有考慮不同地區需求的差異，也沒有體現地區間污染程度的不同。

如何為公共品或準公共品定價一直都是學術界研究的熱點。相關研究主要可以歸納為價值導向定價和成本導向定價兩類。在成本導向定價方面，現有投資估算和運行成本均沒有把污水處理項目全壽命周期內所發生的全部成本計算在內，導致盈利預測失真，使建成的污水處理廠難以實現持續經營[1]。根據國家統計局數據，截止2014年我國污水處理行業規模以上企業數量為281家，當中57家企業出現虧損，約占18.2%。調查發現大型污水處理廠多采用運行成本較低的傳統活性污泥法及其變形工藝，而小型污水處理廠多采用工藝基建費用低而運行成本較高的氧化溝工藝，長期來看小型污水處理廠沒有成本優勢[2]。由于配套管網建設滯后和運行費用不足等問題，導致近1/3數量的污水處理廠的運行負荷率低于70%，造成1/4以上的污水處理能力被閑置，污水處理廠出水水質的穩定性普遍不高，一些傳統的處理工藝則更差[3]。譚雪等基于全國227個城鎮污水處理廠的數據，估算出污水處理廠治理全成本在1.01～6.97元/m3，平均建設成本為1.70元/m3，平均運行成本1.03元/m3[4]。調查發現，我國大部分污水處理廠投入產出的效率低，這主要是由于價格因素和配置效率引起的，需要通過降低投入要素的價格和優化投入要素組合來降低運行成本，提高運行效率，也可以通過加強管理和比較競爭等手段降低投資成本和運行費用[5]。

現有成果對企業成本做了較為詳細的梳理，為市政公用事業價格改革提供借鑒。污水排放和處理具有很強的外部性，以整個流域為研究對象來研究污水處理定價問題顯得迫切而必要。但僅研究一個地區的污水定價，結論略顯偏頗。有鑒于此，本研究以贛江流域上、中、下游生活污水處理項目為研究對象，分析了污水處理企業的生產行為和政府規制，討論了合理的定價策略，并提出了促進生活污水處理產業發展的對策建議。

二、理論分析

污水處理行業具有自然壟斷性質，且屬于重資產行業，建設期的融資成本在總成本中占了很大的比例。這導致了污水處理的平均成本與邊際成本差距較大。若壟斷廠商在價格等于邊際成本時進行生產，產量會低于有效需求，因為按照這樣一個價格生產，壟斷廠商可能會遭受虧損。圖1表明，當平均成本曲線的最低點處在需求曲線的右邊，需求曲線和邊際成本曲線的交點位于平均成本曲線的下方時，當產量Q1有效率時，污水處理廠也是無利可圖的。如果管制部門確定這樣的產量水平，那么由社會資本運營的污水處理廠可能會退出經營。如果被管制的廠商不需要補貼，那么它就至少需要達到盈虧平衡點，這就意味著它必須在平均成本曲線上方經營，同時，如果它為所有愿意付費的人提供服務，那它就必須在需求曲線上經營。如圖1所示，（P2，Q2）是滿足這一條件的臨界點。在這一點上，污水處理廠按照生產的平均成本出售服務，能補償成本。但相對于有效率的產量水平Q1來說，污水處理服務的供給是不足的。

圖2所示的是從壟斷產量到競爭產量的變化引起的生產者剩余和消費者剩余的變化。由于污水處理價格由壟斷價格P3降至自由競爭價格，廠商的剩余減少了A這樣一塊面積，由于其出售了超額的污水處理服務，因此生產者剩余增加了面積C。而消費者現在按照比較便宜的價格得到他們以前購買的所有污水處理服務，所以消費者剩余增加了面積A，同時，消費者又從額外出售的服務中得到一些剩余B。面積A只是從廠商轉移給了消費者，所以盡管市場的一方境況變得更好，而另一方變得更壞，但是總剩余卻沒有變化。面積B+C代表真正增加的剩余，這塊面積測度的是消費者和生產者賦予已生產出的額外產量的價值。當廠商以壟斷價格P3提供污水處理服務時，整個社會就產生了B+C大小的額外凈損失。從這兩幅圖可以看出，在給定供給數量時，壟斷者傾向于犧牲經濟效率，以高于競爭性企業的成本生產。因此，監管部門在允許廠商以不低于平均成本的價格提供污水處理服務的同時，嘗試引入競爭機制，提升經濟效率，減少額外凈損失。

三、企業生產行為與政府規制

表1報告了贛江流域南昌、吉安和贛州的生活處理污水處理量、處理能力和平均運行成本。其中，南昌和贛州平均運行成本變化不大，而吉安的平均運行成本波動較大。目前征收的0.8元/噸污水處理費可以覆蓋南昌污水處理項目的運行成本，而吉安和贛州的污水處理項目則需要一定補貼才能生產。贛江流域污水處理量和平均運行成本的相關系數為-0.56，說明隨著污水處理量的增加，運行成本會降低，即污水處理項目處于規模報酬遞增階段。比較表1中污水處理量和污水處理能力可知，2010至2015年三市污水處理企業閑置污水處理能力合計7.14億噸，而每年有近億噸的污水未經處理直接排放到贛江等河流中。這說明企業經營策略是傾向于維持供給小于需求的局面，以獲取壟斷利潤。污水廠不會主動增加污水處理量。政府作為污水處理服務的購買方，應該采取數量規制策略，根據城市生活污水排放量和企業的污水處理能力確定污水處理的數量，以此來降低企業平均運行成本。

從目前政府出臺的文件來看，政府規制主要集中在定價方面。在污水處理市場化改革進程中，幾乎所有與水價改革相關的文件中都提到了污水處理費。三部委在2014年12月31日印發的《污水處理費征收使用管理辦法》在全國層面上統一了各地對污水處理費的征收，明確污水處理費收支兩條線，保障了政府購買污水處理服務時的資金流。三部委在2015年1月26日頒布的《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》中提出“城市生活污水處理收費標準原則上每噸不低于0.95元，污水處理已達到最低收費標準但尚未補償成本并合理盈利的，應進一步提高污水處理收費標準”。2015年國務院出臺的“水十條”中也明確提出要完善污水處理費、排污費的收費政策。

2006年贛江流域的生活污水處理收費標準為0.28元/噸，而到了2010年時，價格已經提到了0.8元/噸，預計在2017年將提至0.95元/噸。但流域內污水處理設施依然供給不足。社會資本不愿意參與污水處理設施建設的原因除了利潤達不到預期外，企業退出風險高也是一個主要原因。污水管網等基礎設施資產專用性強，變現能力弱。社會資本進入這一自然壟斷行業，主要面臨的是“敲竹杠”風險。政府在專用性強的管網等設施上的投入，不但不會產生擠出效應，還會彌補污水處理項目的建設成本，同時降低社會資本的退出門檻。在市政公用設施建設固定資產投資方面，《江西統計年鑒2015》顯示，南昌、吉安和贛州市政污水處理設施建設固定資產投資分別為3.91億元、0.29億元和0.51億元。這表明政府并沒有統籌管理流域內污水處理項目，也沒有考慮上游地區污水排放的溢出效應。吉安和贛州市政污水處理設施建設投資偏低的現狀不利于引導社會資本參與當地的污水處理項目。

從污水處理效果來看，根據《江西省環境統計年報》數據的計算結果，2015年南昌生活污水化學需氧量去除比率為57.66%，氨氮去除比率為43.74%；吉安生活污水化學需氧量去除比率為22.56%，氨氮去除比率為19.35%；贛州生活污水化學需氧量去除比率為19.43%，氨氮去除比率為19.83%。生活污水處理效果差的地區，平均運行成本卻較高。這表明污水處理廠正在提供“高價低質”的服務。如果監管部門允許價格覆蓋低效廠商的運行成本，則會犧牲社會的經濟效率。希克斯認為處于壟斷地位的企業不重視削減成本。政府應在價格規制中引入競爭機制，使生活污水處理價格維持在流域平均成本的水平上，這樣才能起到“獎勤罰懶”的效果，減少壟斷企業對市場的扭曲行為。

四、對策建議

健全污水處理市場，理順價格機制，不能簡單的理解為放開價格或提高價格。降低成本、提升效率同樣可以為企業帶來利潤，但壟斷廠商不會主動降低成本。政府應同時實行價格規制和產量規制，并在特許經營合同中引入競爭條款。為提高污水處理行業的市場化水平，促進污水產業的發展，本文提出以下具體建議：

允許不同地區征收差異化的污水處理費。下放污水處理定價權，完善定價機制，發揮市場調節作用。省級政府應該向地市級甚至縣級政府下放污水價格定價權。省級政府實施價格區間管理，適時給出一個價格區間，允許各地政府、生活污水處理廠和居民協商定價，在同一流域內實施差別定價。同時，在特許經營合同中引入競爭條款，如將價格維持在流域平均成本的水平上，對于污水處理效果高于流域平均水平的企業，給予一定的補償，督促企業提高污水處理效果，對于成本高于流域平均水平且污水處理效果低于流域平均水平的企業，強制其拍賣特許經營權或在特許經營權到期后不再委托其經營。

政府應基于流域統籌監管污水處理項目。沒有合適的生態補償制度安排和政府前期的污水管網建設，贛江上游地區污水處理項目會出現嚴重虧損。為解決上游水生態環境治理設施投資不足的問題，應在省級層面建立統籌的財政轉移支付機制和生態補償機制，由下游地區市政財政收入或污水處理費補償上游地區的污水處理項目。另外，還應提高行業準入門檻和污水處理標準，讓技術和管理更先進的企業經營污水處理項目。

[參考文獻]

[1]耿建新，黃冰，周晶.污水處理廠全壽命周期成本分析[J].財會月刊，2012，（35）.

[2]徐浩.污水處理廠成本管理研究[J].經營管理者，2013，（24）.

[3]陳中穎，劉愛萍，劉永，等.中國城鎮污水處理廠運行狀況調查分析[J].環境污染與防治，2009，（9）.

[4]譚雪，石磊，陳卓琨，等.基于全國227個樣本的城鎮污水處理廠治理全成本分析[J].給水排水，2015，（5）.

[5]馬乃毅.基于New-Cost-DEA模型的污水處理企業成本效率研究[J].企業經濟，2012，（3）.

[責任編輯：熊文瑾]