草原生態保護補助獎勵機制政策實施中存在的問題及思考

王瓊

【摘要】：草原生態保護補助獎勵機制，是近年來我國最重要的草原生態補償機制，對于寧夏牧區維護天然草原的生態功能，促進牧區經濟、社會、生態協調發展具有重要意義。作者通過多年的項目實施，總結梳理了存在的問題，并就發現的問題進行了思考，提出了有針對性的建議。

【關鍵詞】：草原生態保護 獎勵機制 問題 思考

草原生態保護補助獎勵政策是指國家為保護草原生態環境付出代價者支付相應的費用，即對為了保護草原生態環境而遭受損失或改變生產方式的牧民給予資金上的相應補償和政策上的優惠獎勵以及幫助，從而實現在保護草原資源，改善生態環境的前提下，牧民生計得以保障的一項綜合性政策。

1、實施效果

1.1生態效益

實施草原生態保護補助獎勵機制多年來，隨著生態獎補政策的深入落實，天然草原資源得到了有效保護，生態環境得到了明顯改善。同時，隨著草原植被的恢復，土壤根系量不斷增加，有效減少了地表徑流，減緩了水土流失，提高了土壤中的有機質含量，改善了土壤結構，增強了土壤涵養水源的功能，草原植被的生態功能明顯提高。

1.2社會效益

草原生態保護補助獎勵機制的實施，徹底轉變了牧民的傳統思想觀念和畜牧業生產經營方式，促進牧民群眾生產經營方式由粗放管理向設施集約管理轉變，由單一的牧業經濟向復合經濟轉變。農牧區人口從游牧居住的草原到相對集中的園區、城鎮或其它條件較好的地方，這種由分散到集中的變化，使牧戶的家庭居住條件因此改變，交通通訊、文化教育及生活設施得到改善。這種變化對促進當地社會和諧穩定發展起到了很大作用。

1.3經濟效益

實施草原生態補獎機制政策后，通過發放禁牧補助，在一定程度上增加了牧民的經濟收入，提高了牧民的生活水平，同時，草原生態補獎機制政策促進了當地畜牧業由草原畜牧業向設施畜牧業、生態畜牧業轉型，養殖規模和養殖效益明顯提高，基本實現了“草原增綠、牧業增效、牧民增收”的共贏目標。

2、草原補助獎勵政策實施后出現的問題

2.1領導機構不健全。沒有成立相應的領導機構，財政、農牧部門、鄉鎮缺乏聯動，配合不緊密，協調不到位，不能及時有效發現問題，解決問題，導致補助獎勵政策落實效率不高，資金發放不及時。

2.2補獎標準單一無側重。區域內草原生態資源狀況、人口數量、牧民人均收入消費水平是有差別的，在貫徹補助獎勵額度“封頂保底”政策的基礎上，應該集中有限資金差別發放，向基本草原區、生態脆弱區予以傾斜，同時，避免出現因補貼額度過高“壘大戶”和因補貼太低影響牧民生產生活的現象。

2.3基本草原保護意識不強。推行基本草原保護制度不力，沒有劃定基本草原，設立保護標志，很大程度上還沒有把保護基本草原和保護耕地放在同等重要的位置，實施最嚴格的保護。

2.4缺少統一規劃。農牧、林業、水保各部門各司其職，經常出現同一座山，卻唱著不同的戲的現象，各行其是，重復投資，重復建設，沒有宜林則林，宜草則草的統一規劃，很難確保基本草原用途不改變，數量不減少，質量不下降。

3、對于第二輪實施草原補獎政策幾點思考

3.1建立草原生態保護補助獎勵的長效機制

實施草原生態獎補政策是保護草原生態環境，促進畜牧業可持續發展的重大舉措。草原生態系統具有易破壞、難修復、較為脆弱的特點，因此，要想使草原生態好轉，需保證草原補助獎勵政策在一定時間內連續有效地發揮作用，一個周期實施結束，由第三方對政策實施效果進行全面評估，以評估結果為依據，適時調整措施，形成穩定健全的草原生態補助獎勵長效機制。

3.2簡政放權，允許地方政府因地制宜調整政策和補償標準，尤其對基本草原，生態脆弱的草原區給予特殊政策，才能更好地實現生態治理效果。

建議在新一輪的生態獎補中，允許以區（縣）為政策實施主體和責任主體，按照“任務、資金、辦法、責任”四到位的原則，因地制宜，制定更為合理的禁牧補償標準，如在基本草原區、生退脆弱區加大禁牧力度和補助力度，逐步探討實行草原生態補償標準差別化的可行性。

3.3 加強草原執法監管工作水平

禁牧的監督管理是一項長期而艱巨的任務，需要機構設置合理、隊伍結構優化、設施裝備齊全、執法監督有力、工作人員素質合格的團隊。建議加強執法隊伍建設，加大資金投入，加強草原管護與監測方面的基礎設施建設，配備相關設施設備，完善草原管護與監測體系建設。確保禁牧區禁得住，達到實施補獎機制的預期目標，實現草原生態恢復后不反彈。

3.4盡快建立生態補償與生態保護效果掛鉤的機制

禁牧區是否真正實現了禁牧，對于草原生態補償生態目標的實現具有重要意義。在新一輪獎補中，要加強草原生態補償的監管和評估，如以區（縣）整體為評價單元，建立對生態獎補政策執行情況的監測評估制度和方法，生態獎補資金要與草原生態改善目標掛鉤。微觀層面上，要區別對待參加生態補獎機制牧戶，根據其實際減畜情況進行補助，如適當提高完全禁牧戶的補貼標準，將遵守方案的牧戶與違規超載放牧的牧戶的補貼標準分開層次，牧戶當年的草原生態補獎資金，在下一年按照統計的該牧戶實際減畜情況進行發放。

3.5重視對禁牧區牧戶后續產業扶持

如何使牧民搬得出、穩得住、能致富，因此需要建立后續產業扶持政策和長效機制，從住房安置、就業安置、技術培訓、社會保障等多方面來妥善安置禁牧轉移牧民。否則項目到期后，大量禁牧轉移牧民居無定所、無所事從，長期游離在城鎮與牧區之間，牧民生活出路和生活前景令人擔憂。

結語

草原在我國生態環境保護和經濟社會發展中具有重要戰略地位。加強草原生態保護，促進牧民增收，對于保障國家生態安全，促進構建和諧社會具有重大意義。全面建立草原生態保護補助獎勵機制，是黨中央、國務院統籌我國經濟社會發展全局做出的重大決策；是深入貫徹落實科學發展觀，促進城鄉區域協調的具體體現；是加快草原保護，建設草原生態文明的重要舉措。要深刻認識實施草原生態保護補助獎勵機制的必要性和緊迫性，精心組織、周密部署，把實施草原生態保護補助獎勵機制作為穩當前、保長遠的緊迫而重要的任務抓實抓好。

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