警察、公安概念之芻議

摘要：警察、公安是公安學研究的基礎概念。警察是行使某些特殊職能的主體力量及其成員。公安是在人民民主專政的基礎上設置的行使一般警察職能的一種特殊的國家制度。在某些領域，警察和公安常常被混同使用，這在概念上使警察和公安產生了一定的混淆。我們必須明確警察、公安的概念，才不會在使用中產生混淆。

關鍵詞：警察；公安

中圖分類號：D631文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）23-0276-02

作者簡介：劉歡（1987-），男，漢族，陜西渭南人，法學理論專業碩士，陜西警官職業學院，助教，研究方向：公安學基礎理論、治安管理。

研究公安學及其相關理論，可以選擇不同的研究方向，采用不同的研究方法，但是都必須對基本概念進行界定。警察、公安作為公安學研究中的基礎概念，無論是理論研究，還是公安實踐當中，使用的頻率都非常的高。但是，理論界和實踐部門對警察、公安、治安的概念始終沒有統一而明確的界定，這個問題在一定程度上造成了認識的混亂，因此有必要對警察、公安、治安的概念進行辨析。

一、警察概念的辨析

（一）警察概念的考略

中國古代典籍中很早就有關于警察的記載，在中國古代典籍當中，警察一詞以動詞和名次兩種詞類出現。警察一詞最初在中國古代典籍中以動詞的形式出現。唐代顏師古在注解唐書時首次使用警察一詞，“密使警察不欲宣露也”，這里的“警察”都是警之于先，察之于后的意思。到了金代，警察一詞開始以名詞的形式出現。《金史·百官志》記載“諸京警巡院使一員，正六品，掌平理獄訟，警察別部”，這里的“警察”是指掌管獄訟案件的職位。沈家本在清末修律時引用《金史·百官志》的記載，認為日本警察一詞來源于此。這足以說明警察一詞在中國自古就有，考察其含義有預警、察戒的意思。

西方警學理論通常認為“police”一詞最早來源于拉丁文的“politia”或者希臘文的“polis”，police一詞最初指廣泛意義上的社會管理，后來經過逐步的發展，專指警察行政。自十九世紀末英國建立警察系統后，各國紛紛效仿英國建立起自己的警察系統，至此，“police”逐漸成為各國使用的警察專有名詞。在現代英語中police具有名次和動詞兩種形態。名次形態的police是指（members of an）official organization whose job is to keep public order，prevent and solve crime，etc.即警察組織或警察組織中的成員；動詞形態的police是指keep order in（a place）with or as if with police.即維持秩序。

（二）警察概念的界定

由于歷史、文化等方面的差異，人們對現代警察的概念有著不同的認識。關于警察的概念主要有以下幾種認識。第一種觀點認為，警察是國家政務的一種，屬于國家職能的內容。第二種觀點認為，警察是國家為維護安全和秩序所進行的行政行為。把警察的概念理解為一種行為。第三種觀點認為警察是行使特殊國家職能的主體力量，也包括其成員。

我們必須明確“警察”這一現象的特殊性，包括警察的階級性、功能性、規范性。警察是特殊歷史階段的產物，服從于統治階級的意識，服務于統治階級的統治。警察存在的功能和必要，在于維護安全和秩序，因此，警察作為國家統治的工具必然具備一定的功能性。警察的階級性和功能性決定警察又必須具有規范性，受一定規則的制約。警察機構及其成員因其自身的階級性、功能性、規范性而體現著強烈的職業性，作為國家職能的“警察”在不同的歷史時期因階級結構的變化，其內容也會發生改變。相應的，作為行政行為的“警察”其內容也會隨著歷史的變化而發生改變，作為主體力量及其成員的“警察”也將隨之發生改變。但是在各階段關于警察概念和外延的表述中，無論是漢語當中的警察一詞，還是英文當中的police，都必然包含著維護公共秩序（keep public order）和預防解決犯罪（prevent and solve crime）兩方面內容。根據我國現行警察法的規定：人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。將警察的概念落腳于主體力量及其成員，更符合警察法的立法邏輯，具有較強的規范性。綜上所述，將警察概念的內涵落腳于主體力量及其成員更符合警察的本質、特征，所以筆者認為警察產生于特殊的歷史時期，是以行使某些特殊國家職能為內容的主體力量及其成員。

二、公安概念的辨析

（一）公安概念的考略

在西方資產階級革命時期已經出現公安一詞，資產階級革命和巴黎公社時期曾建立公安委員會。我國最早使用公安一詞是在1924年第一次國共合作時期，當時的廣州革命政府將其負責治安的部門稱為公安局，這是公安第一次在我國出現。1928年國民政府內政部公布了《各級公安局編制大綱》，要求各省會警察機關一律改稱為公安局。1931年金國珍所著的《市公安》一書曾經講到：“北伐以后，天日重光，各項建設逐漸進行，各市政府與特別市政府相繼成立，大有勵精圖治之概，易警察廳為公安局，耳目一新”。可見當時的改名有改革創新之意。根據該書記載，當時的公安局除了具備警察職能，還管轄消防等事項。說明在當時，公安的內容包含著警察的內容。

我們黨歷史上建立的機構中，第一次出現公安一詞是在南昌起義后，在南昌設立公安局。正式使用公安一詞，是在1939年2月發布的《關于成立社會部的決定》，要求各邊區行署設公安局或保安處，在各縣設公安局。1940年發布的《公安局組織綱要》，公安的稱謂基本固定下來。在新中國成立后，1949年10月召開的第一次全國公安會議明確全國統一使用公安部、公安廳、公安局的稱謂。至此，公安的稱謂在我國以立法的形式確立下來。

（二）公安概念的界定endprint

關于公安的概念主要有以下幾種認識。第一種認為，公安是一種國家行為，這種理解是基于警察概念的行為論，認為公安就是指公安行為。第二種認為，公安就是指公安工作，即維護社會秩序，保護公共安全，保障人民人身和財產安全的工作。第三種觀點認為，公安是包含有警察強制以外公益性和福利性職能的警察，又稱為廣義公安或學理意義上的公安。另外，我國現行警察法規定：人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察（2013年12月28日全國人大常委會通過的《關于廢止有關勞動教養法律規定的決定》將勞教制度依法廢止）。對于公安的本質認識，應該按照辯證唯物主義認識論的觀點，一方面從事物的本質入手去認識，另一方面從同類事物中普遍與特殊的關系去認識其本質。

要認識公安的概念，就要明確“公安”這一事物的特殊性，認識到公安所具有的階級性、功能性、規范性的同時，還必須認識到公安是中國特有的事物，有其產生的特殊的歷史條件和歷史使命。公安產生于特殊的歷史時期，具有更加廣泛的階級性。公安的產生在于突破警察內涵的局限性，因此要認識公安的概念，就必須將一切國家都具有的普遍意義上的警察與公安的特殊性聯系起來。因此，公安的概念必須滿足以下幾個條件：首先，從歷史淵源來看，公安實質上是社會主義的中國所特有的一種國家制度，所謂的公安行為，只不過是這一制度的表現，公安行為反應公安的本質，但是不能等同于公安。因此，認識公安的概念時，應將它理解為一種中國特有的國家制度。其次，按照普遍性和特殊性之間的辯證關系，確定公安概念時，還必須與一切國家都具有的普遍意義上的警察聯系起來。因此，公安的概念必須符合警察這一概念的基本要求，還必須能夠體現我國社會主義國情的這一特殊要求。綜上所述，筆者認為公安的概念應該是在中國人民民主專政國體上設置的行使警察基本職能的國家制度。

在公安理論研究和實踐工作當中，公安和警察是使用頻率非常高的兩個概念，并且常常被放在一起使用，關于公安和警察的稱謂常常界限不明，這突出表現在：在日常生活中，公安和警察常常被混淆使用；有些人甚至認為公安等于警察，警察和公安是一個意思，兩者的概念沒有特定的區別；現行的法律也沒有對公安和警察的概念作出明確的界定；在理論研究中，關于公安和警察的概念并沒有達成統一的共識。另一方面，1949年10月召開的第一次全國公安會議明確全國警察機構使用“公安”這一名稱，在全國范圍統一使用公安部、公安廳、公安局等稱謂。1950周總理在批轉的公安部文件中特別強調：“我國的各種警察一律統稱‘人民警察，簡稱‘民警。”改革開放以后，為了便于國際交流，我國政府將police譯為警察。這些情況在一定程度上造成了公安與警察的混淆。

作為公安學理論研究的基本概念，警察和公安兩者之間，既有聯系，又有區別。他們的聯系在于公安是對警察的發展，公安在概念上具備警察的一般共性，即警察所具有的治安行政性質和刑事司法性質。他們的區別主要表現在以下幾個方面：

首先是性質不同。公安是我國所特有的國家制度；警察是行使特殊國家職能的主體力量及其成員。公安作為我國特有的國家制度，能夠充分體現人民民主專政基礎上的我國警察制度的先進性，能夠充分體現人民當家做主的優越性，這也是公安的出發點和落腳點。而警察作為行使特殊國家職能的主體力量及其成員。并不是我國所特有的，而是人類歷史上和世界范圍內所普遍存在的。因此他們的性質不同。

其次是適用范圍不同。從時間上來看，警察產生于人類社會的早期，伴隨著階級的產生而產生，隨著人類社會的發展，現代政治體制逐步確立，現代意義上的警察制度也逐步發展確立。正是在現代警察制度確立之后，為了革除警察制度的弊端，公安才被發展性的創造出來。所以說，在時間上，警察早于公安。從地域上來看，警察是現代國家的重要特征，在世界范圍內普遍存在。公安是中國特有的國家制度，僅存在于中國大陸地區。

我國還存在把公安機關人民警察稱為公安干警、公安民警的現象。比如1985年發布的公安部《關于公安干警工資制度改革方案》就將公安機關的人民警察稱為公安干警，但是近年來，在政府文件中已經沒有了公安干警的官方稱呼，公安民警的稱呼還依然存在，比如2002年的《公安民警違反公務用槍管理使用規定行政處分若干規定》。公安干警、公安民警在使用中主要被作為公安機關人民警察的習慣用語，并不具有規范性。

[參考文獻]

[1]張兆端.“警察”、“公安”與“治安”概念辨析[J].政法學刊，2001（4）.

[2]王大偉，主編.英美警察科學[M].北京：中國人民公安大學出版社，1995.31.

[3]康大民.警察與公安考析[J].公安學刊，1997（1）.

[4]公安學基礎理論教程編寫組.公安學基礎理論教程[M].北京：中國人民公安大學出版社，1995.12.endprint