收費公路權益轉讓探析

王春山

一、引言

隨著國民經濟迅速發展，收費公路投資結構和經營方式變得多樣化，收費公路權益轉讓交易活動紛紛涌現。盡管國家出臺了相應的政策規定，但是相對于實踐發展，政策仍然滯后，各地在轉讓中均遇到了不少問題，收費公路的權益轉讓亂象迭出。

經過多年的發展，我國公路建設投資結構和經營方式呈現多元化發展趨勢。在市場化運作程度高的狀況下，投資者通過盤活存量資產，進行資本運作成為必然趨勢。各種形式的公路收費權益轉讓，即收費公路建成通車后，轉讓方將其合法取得的收費權、廣告經營權、服務設施經營權等收費公路權益，有償轉讓給受讓方的交易活動頻頻出現。

為規范收費公路權益轉讓行為，國家出臺了一系列政策規定。1994年，交通部出臺《關于轉讓公路經營權有關問題的通知》，正式認可了收費公路經營權的轉讓行為。2004年，國務院發布的《收費公路管理條例》，對加強收費公路管理、規范收費公路市場行為、維護收費公路經營管理者和使用者的合法權益進一步做出規定，但仍未對收費公路權益的轉讓作出操作性較強的規定。2008年，交通運輸部出臺《收費公路權益轉讓辦法》（以下簡稱《轉讓辦法》），明確規定，國家允許依法轉讓收費公路權益，對收費公路權益的轉讓進行嚴格控制。對收費公路權益轉讓進行從嚴管理，規定了轉讓條件，規范了轉讓、受讓主體行為與轉讓程序、轉讓收入的使用管理，對收費權的評估、轉讓成交價、受讓方資質等作了嚴格規定，并要求必須采用公開招投標的方式選擇受讓方。2010年，交通運輸部出臺了《關于公路經營企業產權（股權）轉讓有關問題的通知》，對收費公路經營企業的產權轉讓進行了規范，收費公路權益轉讓管理進一步從嚴。盡管出臺了相應的政策規定，但是相對于實踐發展，政策仍然相對滯后，各地在轉讓中均遇到了不少問題，收費公路的權益轉讓亂象迭出。本文對實踐中收費公路權益轉讓中的問題進行了分析，并提出了相關建議。

二、收費公路權益轉讓存在的問題

一是目前的行政審批機制約束收費公路經營主體融資正常需求。長期以來，我國公路建設資金來源主要為財政撥款和銀行貸款。由于依靠地方財力資本金投入，遠不能滿足我國公路建設發展的需要。因此，銀行貸款占總投資的比重較大，收費公路項目債務成本偏高，債務資本總體規模偏大。通過收費權益轉讓能有效緩解經營主體資金緊張的局面，拓寬資金融資渠道；通過轉讓經營權可提前收回投資、緩解還本付息的壓力；同時用所得的資金再進行新的公路基礎設施建設，能推動收費公路事業的發展。未來我國收費公路建設任務仍然較重，需要政府投入和社會資本的支持。而目前《轉讓辦法》中，國道收費公路權益轉讓需報交通運輸部進行審批，國道以外的收費公路權益轉讓由省級人民政府審批并報交通運輸部備案，嚴格限制收費還貸路轉成經營性公路，審批環節需要財政部門意見等，這都使審批難度增加，一定程度上增加了收費公路經營主體的融資難度。

二是通過股權轉讓規避審批現象嚴重。作為《收費公路管理條例》的配套規章，《轉讓辦法》對收費公路權益的轉讓條件、轉讓程序、轉讓收入管理、轉讓后續管理及收回等方面，作了詳細的制度和流程化的規范，但是并沒有對股權轉讓行為進行規范。特別是當公路經營企業控股股東發生變更時，由于沒有明確的法律規定，交通運輸行業主管部門無從審核，再加之目前評估程序不規范，投資極易轉化為投機，并以此來謀取暴利或獲取不正當的利益，給社會公眾利益造成損害，也極易造成公路國有資產的損失。如一些民營企業、外資企業，向交通部門購買收費公路經營權時，其出資大部分是銀行貸款，但銀行貸款不是由這些企業的資產作抵押取得，而是以被購買的收費公路的經營權作質押取得。這種做法不僅未達到吸引社會資金參與公路建設的目的，還讓一些人以極低的風險代價控制了巨額公路國有資產，并從中牟取巨額利益。

三是準入門檻低，退出機制不健全。我國收費公路權益轉讓沒有明確規定投資方的資產額，一些資金實力不足，風險抵御能力較低，管理能力不強的企業，通過收費公路權益的轉讓，成為收費公路運營主體，造成收費公路資金壁壘虛置的局面。政府在公路權益轉讓的主要環節中缺乏必要的監管制度，沒有建立收費權益轉讓的市場退出機制，導致在權益轉讓后出現經營企業唯利是圖、損害社會公共利益時政府無法管理的現象。

四是收費公路權益評估不規范造成權力尋租。公路收費權作為依附在公路有形資產上的一種無形資產，其資產價格很大程度上取決于收費年限長短和未來交通流量的大小。收費公路轉讓交易市場不透明和信息不對稱，造成公路收費權益評估價格不合理，從而使評估價格的核準審批環節中容易出現權力尋租現象，造成國有資產流失。如審計署2015年第34號公告中公布，山西省交通廳原廳長王曉林等人違規操作，使民營企業通過倒賣收費公路經營權獲利1.8億元。可見收費公路權益轉讓管理不規范，既為尋租者提供了空間，又不利于維護正常的市場秩序，造成惡劣的社會影響。

三、收費公路權益轉讓管理的建議

一是合理劃分審批權限，賦予地方相應審批權。未來我國收費公路建設任務仍然較重，需要政府投入和社會資本的支持。因此，建議賦予地方政府相應的審批決策權，將國道收費公路權益轉讓等審批權限下放省級人民政府。這也與中央提出的處理好政府與市場關系，通過簡政放權激發市場活力的管理思路相吻合。由“入口管理”變為“過程管理”。中央對收費公路權益轉讓嚴格管理的根本目的，是為了維護轉讓方、受讓方以及使用者的合法權益，保證國有資產不受損失。在保證國有資產安全的前提下，收費公路權益受讓方能夠為使用者提供良好的服務水平，同樣也能實現監管的目的。未來我國收費公路建設任務仍然較重，需要政府投入和社會資本的支持。健康而富有活力的轉讓市場是各類資本有興趣進入高速公路領域的前提。而目前對收費公路權益轉讓的嚴格限制管理政策，在某種程度上阻礙了社會資本進入收費公路領域。所以，國家對收費公路權益轉讓的管理重點，不應是轉讓的組織管理流程、收費權益的評估技術等問題，而應該是在保證國有資產安全前提下，放寬轉讓入口審批，對轉讓后受讓主體經營管理進行過程嚴格監管。

二是建立健全收費公路權益轉讓法規體系。國家要進一步完善公路方面的法律法規，在《轉讓辦法》的框架下，制定一系列配套法律法規，形成完善的法律法規體系，促進收費公路權益轉讓的法律化和規范化。特別是制定收費公路投資方，通過公司股權變更轉讓收費權益行為的監管制度，如公路經營企業在按公司法有關規定進行股權轉讓的同時，必須上報省人民政府批準；未經批準擅自轉讓的，交通主管部門不予辦理業主變更等相關手續，并將依法追究其相應責任。應在《公司法》規定的股權轉讓程序中增設附加條件，如涉及公路收費權益的轉讓程序，應在轉讓前經省級人民政府交通主管部門“審批，或審核，或核準，或報備”。建立工商管理部門、國有資產監督管理部門的協作機制，通過多部門實施全方位的有效監管，確保權益轉讓過程規范化、程序化，公開透明，防止國有資產流失。

三是理順管理體制，推行收費公路委托管理。收費公路經營權轉讓的監督管理工作中所出現的問題，主要是管理體制混亂所造成的。因此，應該理順收費公路管理體制，建立適合我國國情的收費公路管理方式。在適當的地域范圍內，推行收費公路運營的委托管理，將該區域內的收費公路路段集中運營管理，合理配置資源。并建立各類資本進入公路投資領域的資格準入制度和退出機制，細化資本準入的各項指標，嚴格審查投資主體資格，防止投資能力差的企業進入收費公路領域，防止沒有經濟實力的企業通過收費公路權益轉讓，進行不正當的融資和投機行為，影響收費公路事業健康發展。加強事后監管，對收費公路權益受讓企業后續經營管理水平作出明確要求并嚴格進行監管，建立受讓企業合理收益水平的調節機制，對于經營管理水平達不到規定要求的受讓主體，制定嚴厲的處罰措施并建立相應的退出機制，確保受讓企業運營管理規范化，服務水平符合既定要求。

通過“輕審批”，將收費公路權益轉讓的入口放開，使更多的資金和資源流向收費公路基礎設施領域，激發市場活力，為收費公路建設籌集更多資金。通過“嚴監管”，使轉讓過程規范透明、對受讓運營主體服務水平要求明確，受讓主體收益水平調節恰當。各類投資主體均可參與到收費公路權益轉讓中。下放轉讓審批權，在權益轉讓的管理過程中“輕審批、嚴監管”，激發市場活力，保證服務水平，促進收費公路行業健康可持續發展。