面向正義城市的城市空間治理研究回顧與展望

安乾

內(nèi)容摘要：正義城市為城市空間治理提供了一種新的思路和理論體系。本文在辨析正義城市、城市更新和城市空間治理等概念的基礎(chǔ)上，從城市空間治理的方式、工具、對(duì)象和效果四個(gè)方面對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧和評(píng)述，明確建設(shè)正義城市將成為我國(guó)城市空間治理的目標(biāo)，進(jìn)而介紹正義城市理論三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在城市社區(qū)空間治理中的具體要求，總結(jié)了國(guó)內(nèi)外城市空間治理研究的差異，微觀層面的空間治理將是未來的主要研究方向。

關(guān)鍵詞：城市空間治理 正義城市 城市更新

概念辨析

正義城市。范因斯坦（Fainstein）在《正義城市》（The Just City）中明確提出：她的寫作目的是發(fā)展正義城市理論，并用它去評(píng)價(jià)現(xiàn)有的、潛在的制度和項(xiàng)目，特別是適用于在城市更新過程中實(shí)現(xiàn)城市更大的社會(huì)正義。選擇“正義”作為評(píng)價(jià)城市政策的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)理由：現(xiàn)有假定的理想條件下，正義是哲學(xué)范疇內(nèi)深思熟慮后達(dá)成的一致結(jié)果，能夠被定義為一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；羅爾斯主張正義即公平，差別原則意味著機(jī)會(huì)的公平，任何的不公平都是為了社會(huì)上最不利者謀取利益。范因斯坦認(rèn)為正義城市有三個(gè)量度：民主，指普遍的公眾參與及公眾監(jiān)督?jīng)Q策過程的機(jī)制；公平，指各種資源的公平分配，保證實(shí)現(xiàn)道德上、權(quán)力上、機(jī)會(huì)上的公平；多元化，指維護(hù)一個(gè)多元化社會(huì)，以及其中不同階層的互相尊重、包容共存。盡管正義城市理論源起于城市規(guī)劃領(lǐng)域，又應(yīng)用于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的城市更新中，但并不妨礙其主要思想的推廣。國(guó)家性質(zhì)決定我國(guó)城市是廣大人民群眾的家園，城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合最廣大人民群眾的根本利益，構(gòu)建和諧的城市社會(huì)與正義城市的三個(gè)品質(zhì)有異曲同工之處，正義城市理論本身包含著城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)的理念，能夠成為指導(dǎo)城市空間治理的重要理論。

舊城改造與城市更新。城市更新起自西歐，涵蓋歐美國(guó)家自二戰(zhàn)結(jié)束至今的一切城市建設(shè)內(nèi)容，應(yīng)用中有城市重建、城市再開發(fā)、城市復(fù)蘇、城市再生、城市復(fù)興等多種表述，另外還有城市改造、舊區(qū)改建、舊城整治等類似詞語(yǔ)。就其內(nèi)容來說，以英國(guó)為例，大致包括城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、內(nèi)城再美化、郊區(qū)多樣化和城市營(yíng)銷等多個(gè)方面。城市更新的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)、物質(zhì)環(huán)境的提升、社會(huì)文化的復(fù)興。舊城改造是狹義層面的城市更新，旨在修復(fù)衰敗陳舊的城市物質(zhì)構(gòu)件，以使其滿足現(xiàn)代功能的要求，包括小塊修復(fù)、大面積修繕、調(diào)整建筑內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及全拆重建等，多出現(xiàn)于政府文件、市民口語(yǔ)中。

城市空間治理。治理的內(nèi)涵是國(guó)家事務(wù)和資源配置的協(xié)調(diào)機(jī)制。空間治理是指通過資源配置實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有效、公平和可持續(xù)的利用，以及各地區(qū)間相對(duì)均衡的發(fā)展。治理強(qiáng)調(diào)的是多方參與，其中政府僅是權(quán)威的一方，其他方面包括市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)參與、法制等。以此來看，城市空間治理就是把空間治理放在城市的范圍內(nèi)、尺度上，通過資源配置過程，實(shí)現(xiàn)城市空間的有效、公平、可持續(xù)利用，以及城市內(nèi)各地區(qū)間的相對(duì)均衡發(fā)展。顯然，舊城改造或城市更新是城市空間治理的題中之意，而城市空間治理在內(nèi)容上要更加寬泛，它主要包括城市空間變化、資源配置協(xié)調(diào)機(jī)制、空間治理效果。城市空間治理最初屬于城市規(guī)劃范疇，后來加入了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、公共管理的內(nèi)容，城市空間治理便成為跨學(xué)科研究的熱點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)地理學(xué)側(cè)重于城市空間治理中的資源配置協(xié)調(diào)機(jī)制、治理模式與效果評(píng)價(jià)。

城市空間治理研究進(jìn)展

企業(yè)化治理。新自由主義和新馬克思主義資本不平衡發(fā)展理論闡釋了城市更新的動(dòng)力機(jī)制，城市增長(zhǎng)聯(lián)盟主導(dǎo)了城市空間的趨利性重構(gòu)。二戰(zhàn)以后，西方各國(guó)開展了大規(guī)模的城市更新，是為城市空間重構(gòu)的最初實(shí)踐；20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家出現(xiàn)了政府財(cái)政危機(jī)，城市治理模式從凱恩斯的管理主義轉(zhuǎn)向新自由主義的企業(yè)化治理，助長(zhǎng)了政府將既有城市空間價(jià)值最大化的沖動(dòng)；新自由主義推崇增長(zhǎng)第一的發(fā)展理念，使城市更新轉(zhuǎn)變成一種空間手段和工具。新馬克思主義空間的生產(chǎn)理論認(rèn)為權(quán)力和資本推動(dòng)著城市空間的生產(chǎn)，資本投向城市空間的動(dòng)力機(jī)制是由資本三級(jí)循環(huán)和資本“租隙”理論主導(dǎo)的，城市更新是城市空間力量不平衡發(fā)展的結(jié)果。在中國(guó)特色的新自由主義和權(quán)威嚴(yán)厲管制下的經(jīng)濟(jì)自由模式的共同作用下，城市政府從治理城市的管理人轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)城市的企業(yè)人，地方政府和經(jīng)濟(jì)精英組成的城市增長(zhǎng)聯(lián)盟選擇了高度趨利化的企業(yè)化治理方式，對(duì)中國(guó)城市空間進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)和趨利性重構(gòu)，表現(xiàn)為城市擴(kuò)張和城市更新。城市空間被假設(shè)為可用來進(jìn)行交換的商品，空間的交換價(jià)值通常成為政府官員和開發(fā)商攫取利潤(rùn)的目標(biāo)。在后工業(yè)化轉(zhuǎn)型、過度城市化、城市競(jìng)爭(zhēng)等多重壓力下，城市政府短期內(nèi)難以改變自上而下的企業(yè)化治理方式，因此空間重構(gòu)和城市復(fù)興的過程中，必須對(duì)企業(yè)化治理模式進(jìn)行約束，尋找能夠?qū)崿F(xiàn)空間正義和社會(huì)正義的治理方式。

城市空間治理工具。城市空間治理是多元利益群體參與的城市空間再開發(fā)過程。二戰(zhàn)后精英主義思想及規(guī)劃長(zhǎng)期主導(dǎo)著城市空間治理，公共—私人部門合作的增長(zhǎng)聯(lián)盟構(gòu)成城市空間治理的主體，他們排斥其他利益群體參與其中。后繼的城市政體理論則是非正式的治理城市的聯(lián)盟機(jī)制，政府-市場(chǎng)-社會(huì)三大群體之間的兩兩聯(lián)合或排斥組成了不同政體，以組織為單位的多元主義已經(jīng)逐步發(fā)展成為公眾參與的理論基礎(chǔ)，城市空間治理主體得以完善。探討個(gè)人利益與集體利益關(guān)系的公共選擇理論，為城市規(guī)劃作為公共政策約束政府提供了理論支撐。空間治理理論應(yīng)用到城市規(guī)劃領(lǐng)域被稱為協(xié)同規(guī)劃理論，它是公眾和利益相關(guān)者在空間治理過程中參與建立共識(shí)和執(zhí)行的一個(gè)互動(dòng)過程，可作為優(yōu)化城市空間治理的手段和措施，用以修正因城市政體影響帶來的空間治理弊端。不過，實(shí)踐中城市規(guī)劃主要是促進(jìn)城市物質(zhì)環(huán)境的提升，具有鮮明的服務(wù)資本和權(quán)力的特點(diǎn)，缺乏對(duì)公眾利益的創(chuàng)造和維護(hù)。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等空間治理的多元目標(biāo)，城市規(guī)劃的基本屬性必須要從空間營(yíng)建的技術(shù)工具向調(diào)控資源、指導(dǎo)發(fā)展、維護(hù)公平、保障安全與公眾利益的公共政策的轉(zhuǎn)變；空間治理的核心是建設(shè)有限但有效的政府，培育自主與自助的社會(huì)，完善自由但規(guī)范的市場(chǎng)秩序，弱化政府自上而下的管理，強(qiáng)化規(guī)制、協(xié)商、合作并存的新型治理方式。作為指導(dǎo)城市規(guī)劃的正義城市理論，恰能幫助城市規(guī)劃向著公共政策轉(zhuǎn)變，滿足城市空間治理所要求的新型治理方式的要求。

城市空間治理對(duì)象。城市空間治理對(duì)象從內(nèi)城更新向著多類型空間治理擴(kuò)展，但仍然以住區(qū)空間的更新與治理居多，治理對(duì)象多選擇行政規(guī)劃區(qū)及工程項(xiàng)目。起初，城市更新的改造對(duì)象是城市中心的生產(chǎn)（如工廠、商店、港口、碼頭、交通設(shè)施等）、生活空間（住房、廣場(chǎng)、體育、休閑娛樂場(chǎng)所等）。“紳士化運(yùn)動(dòng)”改造了城市空間景觀，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的空間被推倒、拆除、改造和重建，代之以金融、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)為代表的高端服務(wù)行業(yè)，輔之以新的大型消費(fèi)空間，集合了眾多高端餐飲、零售、娛樂品牌，步行街結(jié)合開放式商業(yè)區(qū)吸引消費(fèi)者；同時(shí)，將舊的生產(chǎn)空間改造成新的生活、消費(fèi)空間，辦公、宜居、休閑、文化、體驗(yàn)等創(chuàng)意空間，促成老舊社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楦邫n社區(qū)。隨著城市企業(yè)化治理方式的擴(kuò)展，我國(guó)城市經(jīng)歷的被動(dòng)士紳化過程成為最主要的士紳化現(xiàn)象，資本和權(quán)力結(jié)成的增長(zhǎng)聯(lián)盟不斷擴(kuò)展著空間重構(gòu)的范圍，內(nèi)城老舊社區(qū)、保障性安置住區(qū)、城中村住區(qū)、城市新城區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等空間都成為了城市空間治理的對(duì)象。從空間治理的目的和結(jié)果看，上述城市空間治理的動(dòng)力機(jī)制是企業(yè)化治理，空間治理效果呈現(xiàn)出兩面性，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)、物質(zhì)環(huán)境的提升是好效果，但也帶來了諸多空間不正義后果。與之相對(duì)比，某些微觀層面的空間治理已經(jīng)涉及到了更廣泛的內(nèi)容，如以老工業(yè)區(qū)為對(duì)象的生產(chǎn)空間治理、大都市邊緣區(qū)生態(tài)空間治理、寧波天一廣場(chǎng)新城市空間治理，空間治理目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)到了歷史問題、生態(tài)問題、社會(huì)問題上，已經(jīng)接近正義城市的治理理念。在新馬克思主義的推動(dòng)下，城市社會(huì)空間、精神空間、第三空間的治理也在城市空間治理中也逐漸受到重視，但仍然屬于城市空間治理的小流派。

城市空間不正義。城市空間的趨利性重構(gòu)造成了諸多不正義后果。因?yàn)橹卫磉^程中缺少民主和公平，非志愿性移民、新城市貧困、種族矛盾與隔離、貧富差距與隔離、社會(huì)沖突與排斥等社會(huì)不正義問題，都因城市空間重構(gòu)凸顯出來。自2010年以來，農(nóng)村土地征用、城市房屋拆遷問題一直穩(wěn)居全國(guó)所有信訪問題之首，城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的固有缺陷造成城市住房改造中原居民與政府、開發(fā)商之間嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，某些征地拆遷矛盾已經(jīng)激化到以命相搏、你死我活的地步，給社會(huì)穩(wěn)定埋下重大隱患。城市推行自上而下的企業(yè)化空間治理方式，破壞了原有城市空間的多樣性，使得城市空間更加同質(zhì)化或無特質(zhì)，越是特殊的城市空間資源，在資本改造下越會(huì)變得不特殊，我國(guó)城市的“千城一面”就是最好的明證，拋棄了城市文化傳承和獨(dú)特的地方風(fēng)格，這樣的空間治理得不償失；資本生產(chǎn)把一切事物進(jìn)行大膽無恥的商品化和商業(yè)化，新的消費(fèi)型的空間景觀成為城市商品化的特征，城市的日常生活已經(jīng)被各種各樣的消費(fèi)空間所主導(dǎo)，城市空間已經(jīng)變成巨大的購(gòu)物場(chǎng)，重構(gòu)后的現(xiàn)代社區(qū)里經(jīng)常找不到一處家常面館和小攤販，城市越來越不像人住的地方。

正義城市與城市空間治理

（一）正義城市成為城市空間治理的目標(biāo)

正義是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，平等和差別是社會(huì)正義的兩大原則。新馬克思主義者論述了城市治理過程中追求的正義：列斐伏爾主張群眾和城市居住者擁有對(duì)城市空間的建設(shè)、使用的知情權(quán)、享用權(quán)和參與權(quán)。哈維強(qiáng)調(diào)地理空間和城市生活相關(guān)的城市和公共政策制定中的價(jià)值取向的社會(huì)正義，并提出七個(gè)績(jī)效評(píng)判的主張即追求效率、追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保護(hù)美學(xué)和歷史遺產(chǎn)、領(lǐng)里關(guān)系、環(huán)境保護(hù)、分配正義、鄰居情誼和社群主義。索亞倡導(dǎo)的“空間正義”是一個(gè)地理和資源、服務(wù)獲得公平地分配以及空間可接近性的基本人權(quán)。任平認(rèn)為空間正義是存在于空間生產(chǎn)和空間資源配置領(lǐng)域的公民空間權(quán)益方面的社會(huì)公平和公正，包括對(duì)空間資源和空間產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、利用、交換、消費(fèi)的正義。

城市空間治理必須確立建設(shè)正義城市的基本價(jià)值判斷。在精明增長(zhǎng)、社區(qū)規(guī)劃等理念影響下，高密度城市能夠促進(jìn)城市社會(huì)公平，包括提升公共交通、降低社會(huì)分離、更好地獲取基礎(chǔ)設(shè)施等。在西方城市規(guī)劃領(lǐng)域，坎貝爾和范因斯坦兩位學(xué)者對(duì)“正義城市”的研究具有代表性。坎貝爾先是對(duì)規(guī)劃必須遵守公共利益的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了重新評(píng)估，認(rèn)為它是功利主義壞的“呼吸”，規(guī)劃應(yīng)該消除義務(wù)論和結(jié)果主義、定位好自己的角色和目標(biāo)；正義規(guī)劃立足于正義道德的判斷，應(yīng)關(guān)注個(gè)人與集體的關(guān)系、與規(guī)劃相關(guān)的公共利益事務(wù)的合理性；其后她又特意強(qiáng)調(diào)了正義城市的規(guī)劃倫理學(xué)，在新自由主義世界，理論和時(shí)間上存在更好規(guī)劃的拓展空間——正義城市。范因斯坦在對(duì)正義問題的哲學(xué)探討的基礎(chǔ)上，把正義和城市轉(zhuǎn)變放入規(guī)劃的語(yǔ)境，認(rèn)為正義城市具備民主、多樣性、公平的特質(zhì)，然后運(yùn)用這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分析了紐約市、倫敦市和阿姆斯特丹市的城市更新和城市規(guī)劃，評(píng)判了這些城市的空間治理是否符合正義城市的要求。2009年出版的《尋找正義城市》系統(tǒng)地總結(jié)了西方學(xué)界對(duì)正義城市理論和實(shí)踐的爭(zhēng)論，包括選擇正義作為規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的原因、正義城市的局限性、實(shí)踐上如何實(shí)現(xiàn)正義城市的目標(biāo)等三大部分。

（二）民主、多樣性和公平

民主。所有利益相關(guān)者應(yīng)全程參與空間治理的決策過程，不能直接參加決策的組織和個(gè)人應(yīng)委托代理人參與決策過程，決策過程中黨和政府的權(quán)力邊界應(yīng)該明確；空間治理規(guī)劃必須與社區(qū)范圍內(nèi)的利益相關(guān)者進(jìn)行充分磋商，還應(yīng)考慮社區(qū)外更大范圍（如全體市民）利益相關(guān)者的意見；社區(qū)以外的團(tuán)體或組織如果受到該社區(qū)空間治理的影響，應(yīng)當(dāng)與他們進(jìn)行協(xié)商并充分了解他們的訴求，在此基礎(chǔ)上做出空間治理決策。

多樣性。如果讓原社區(qū)內(nèi)的居民整體搬遷，新建社區(qū)不能標(biāo)榜為某社會(huì)群體的專屬社區(qū)，以防止造成不同階層之間新的隔離；居民小區(qū)劃分不能因居民的身份有明顯差別，小區(qū)邊界應(yīng)能自由進(jìn)入；必須預(yù)留充足的公共空間，且應(yīng)當(dāng)明晰公共空間的所有權(quán)，確立市場(chǎng)配置資源的機(jī)制并且要按照該機(jī)制處理出現(xiàn)的矛盾；社區(qū)內(nèi)的土地應(yīng)該混合利用；公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)用于幫助曾受到歧視的群體獲得住房、教育和就業(yè)的權(quán)利。

公平。所有的新住宅項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)為原住民、租住者、外來人口提供他們能買得起的房子；不能只為了土地增值目的要求原來的住戶或商戶搬遷，如果搬遷是為了建設(shè)公共設(shè)施、提升住房質(zhì)量或者為更多人提供住房，那么也必須給原住戶或商戶足夠的補(bǔ)償，這些補(bǔ)償需要按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行全面估算；應(yīng)該考慮到搬遷住戶維持原來鄰里關(guān)系的愿望，為他們安排到同一安置點(diǎn)；經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)該優(yōu)先考慮就業(yè)和小商戶的利益，新商業(yè)項(xiàng)目必須留有公共用途的空間；大型工程項(xiàng)目更應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，能夠直接提供就業(yè)與公共設(shè)施，且為低收入人群提供最低生活保障；公共交通費(fèi)用應(yīng)該保持較低水平，政府應(yīng)當(dāng)執(zhí)行收入再分配的決策。

結(jié)論與展望

國(guó)外城市空間治理研究包括的范圍比較廣泛，從物質(zhì)空間到社會(huì)空間、精神空間、第三空間都有深入研究，內(nèi)容上涵蓋地理學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、城市規(guī)劃等方面，對(duì)城市空間治理進(jìn)行了比較全面的價(jià)值判斷，研究對(duì)象具體到了某一社區(qū)、特定的工程項(xiàng)目等微觀主體；國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要集中于城市物質(zhì)空間特別是住區(qū)空間上，內(nèi)容上側(cè)重于治理特征、治理機(jī)制、城市規(guī)劃、空間結(jié)構(gòu)等方面，缺少對(duì)城市空間治理模式的深入分析，尚未形成對(duì)城市空間治理的系統(tǒng)性正義評(píng)價(jià)體系；在城市空間治理機(jī)制的分析中，因?yàn)槿鄙僭u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)空間治理各個(gè)參與主體的行為、利益動(dòng)機(jī)、相互之間的關(guān)系、如何影響空間治理過程以及帶來的空間不正義問題研究較少，對(duì)城市正義的探討更多地側(cè)重于社會(huì)、政治領(lǐng)域，對(duì)空間正義的分析還有待深入，這些都構(gòu)成了城市空間治理今后的研究方向。

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