我國法治型政商關系的建構路徑探賾

摘要：政商關系對于任何國家來說都是客觀存在的，并且隨著歷史發展而轉型變革。當前，我國經濟進入新常態，政商關系領域存在的諸多問題嚴重制約著我國法治化建設的推進：規范政商關系的制度建設滯后，且現有制度的執行力不強；政府和市場邊界不清，行政力量對企業的干預仍然較大；對政府權力的制約和有效監督機制缺失等。伴隨改革的深入，要從完善和創新法治型政商關系的法律和制度基礎、厘清權力邊界、織密監管網絡、努力營造法治型政商關系氛圍等方面入手，重塑政商關系新生態，構建具有中國特色的法治型政商關系。

關鍵詞：政府與市場；政商關系；法治型政商關系；權力制約

中圖分類號：F1239文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）08-0018-03

基金項目：2016-2017年度安徽省社會主義學院系統科研課題“構建‘親‘清新型政商關系研究——基于亳州政府部門與藥企關系的調查”（KY2016010）的成果之一。

作者簡介：王海（1980-），男，合肥人，中共亳州市委黨校、亳州市社會主義學院馬列教研室講師，碩士，研究方向：黨史、黨建、政府治理。

一個國家的經濟社會發展，離不開健康的政商關系。從基本經濟政治制度層面考量，“一個國家的政商關系，在相當程度上決定著一個國家的社會政治生態和經濟生態。” [1]對我國而言，政商關系是各種社會關系中最重要的關系之一，它的健康與否，既是對黨領導改革開放和經濟建設能力的檢驗，也直接關系到國家的長治久安。黨的十八大以來，我國經濟進入新常態，隨著“四個全面”戰略布局的逐步推開和反腐敗的高壓態勢，在實踐中我們也逐漸認識到了傳統型政商關系對市場經濟發展的制約性，重塑政商關系新生態正當其時。黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”，這是建立新型政商關系的根本出路，要求我們用法治的方式，充分發揮市場的決定性作用，構建法治型政商關系。

一、我國政商關系的歷史變遷及其重塑要求

政商關系伴隨著階級的產生而出現，對于任何國家來說它都是客觀存在的。在實際中，它包含了兩層相互聯系的內容，廣義上指的是政府與企業之間的互動關系，狹義上則專指政府官員和企業家的關系。

中國的政商關系有著獨特的發展和演變歷程。在漫長的封建社會時期，“士農工商”的社會等級序列從深層次上影響著全社會的價值認同。士為“四民”之首，商為“四民”之末，兩者的社會政治地位明顯不平等，官員高高在上，而從商之人始終處于社會中下層。這種價值觀念也直接導致了商人群體長期缺乏主體認同感，依附于傳統的官僚體系、與官員相勾結成為積習。與此相應，社會中形成了傳統型政商關系，即政商關系是建立在非正式的、人際關系基礎上的，特別是官商各自利益基礎上的，依存于傳統小農經濟。新中國建立以后，為了消除傳統型政商關系的不良影響，我國的非公有制企業家階層甚至一度消失。實踐證明，這種通過強制力推動所有制變革，企圖短時間內“徹底終結”傳統型政商關系的作法，是不符合社會發展規律的。

改革開放后，伴隨市場化改革進程的推進，我國的政商關系也發生了重大而深刻的變化。當前，要適應全面深化改革、全面推進依法治國和全面建成小康社會的要求，我們必須與時俱進地推動政商關系的新發展，實現順應、把握、引領經濟新常態。習近平總書記用“親”“清”兩字闡明新型政商關系，為官商交往提供了基本遵循：對官員來說，就是要坦蕩真誠同民營企業接觸交往，幫助解決困難，并且同民營企業家的關系要清白、純潔，不能搞權錢交易；從民營企業家層面來看，就是積極主動同各級黨委和政府部門多溝通，滿腔熱情支持地方發展，并且要潔身自好，走正道，做到遵紀辦企業，光明正大搞經營。[2]

社會主義市場經濟本質上是法治經濟。因此，構建新型政商關系，要以法治為支撐，即從法治層面采取有效的措施，實現由傳統型政商關系向法治型政商關系的轉型。法治型政商關系，就是政商之間在制度化、法治化的基礎上，建立與社會主義市場經濟發展相適應的平等、獨立、合作的新型關系。具體來說，就是市場和政府的邊界清晰、企業和政府的行為規范。作為市場主體的企業要做到合法經營、依法納稅，重視法律而非權力，重視信用而不是關系；各級政府作為公共服務的提供者，要努力為企業提供法律保障、政策扶持等，創造公平有序的發展環境，做到依法行政。有了公平與穩定的法治環境，政商之間的交往就有了原則和底線。

二、制約我國法治型政商關系建設的問題分析

當前，我國法治型政商關系建設呈現出區域和行業發展不平衡的特征。改革開放以來，由于基礎環境、經濟發展水平和社會政治生態的差距，造成了各地政府施政理念和官員為官理念的不同，在對待企業和企業家的態度上也存在較大差異，“江浙等沿海地區的政府更多傾向于服務企業，而那些民營經濟不發達地區的政府，其機會主義以及尋租行為則更為嚴重。”[3]因此，各地政商關系法治化程度必然存在較大差距。此外，一般來說，政府層行政干預程度較小的區域和行業，政商關系相對較為健康。造成法治型政商關系發展不平衡的原因，主要是歷史傳統和體制機制等方面存在的一些問題。這些問題，嚴重制約著我國法治型政商關系的進一步發展。

第一，規范政商關系的制度建設滯后，且現有制度的執行力不強。世界各國都普遍重視政商關系建設問題。在西方發達的市場經濟國家，為規范政府影響和引導企業行為，國家有一整套制度和法律體系，限制政府部門的權力，使其無權介入私法領域的商業和企業活動。但“由于歷史傳統和現實體制的特殊性，中國目前的政商關系與西方發達國家的政商關系極不相同”。[1]我國的市場經濟體制還不完善，加上歷史傳統和長期計劃經濟模式的影響，政府習慣于深度介入企業的各項經濟運作，并在公共政策制定、市場監管等涉商問題上忽視與企業界的互動和對話。近年來部分企業家雖然有了建言獻策、參政議政的機會，但仍然擺脫不了傳統型政商關系意識的影響。這些問題造成了規范政商關系的制度建設相對滯后。

制度的生命力在于執行。規范政商關系的有些制度已經出臺，但制度執行力不強。比如官員廉潔自律方面的一些制度，由于缺乏實際執行過程中的程序性規定和具體的量化措施，導致部分官員在政商交往中利用制度的模糊規定打“擦邊球”，頂風違紀的現象時有發生；有的企業對涉及利益調整的制度，有利的就執行，不利的就變通，搞“上有政策，下有對策”等。產生這些問題的原因，關鍵在于相關制度現實針對性不強，與具體實際脫節，執行效率大打折扣。

第二，政府和市場邊界不清，行政力量對企業的干預仍然較大。由于經濟體制改革沒有完全到位，政府與市場的邊界不清。政府仍然手握重權，市場在資源配置中尚未發揮決定性作用。政府對企業所需的原材料、土地、貸款等要素資源有著予取予奪的大權；還掌握著大量審批權，雖然黨的十八大后大幅度取消和下放行政審批事項，但還有很多審批事項必須保留；由于市場機制尚不健全，政府還必須在很多重要環節對企業進行監管等，這就決定了政府與企業難以分開，企業家不可能遠離政府。但在實際中，由于政府和市場在觀念和制度上還沒有完成相對準確的劃界，有些政府部門和官員手中行政權力過大，致使企業對一部分強勢政府部門既“惹不起”也“躲不起”，與有的官員是“離不開”也“靠不住”。一些不法商人通過官員，在資源配置、商業經營活動中，以超越法律、政策的界限與之交往、交換關系，獲得既得利益。比如，山西省出現的系統性、塌方式官員腐敗案件中，一些非公經濟人士牽涉其中，多數是為了獲取煤炭礦產資源。而隨著大量貪腐官員的落馬，更是牽扯到了大量的企業與企業家，既影響了經濟發展，也嚴重影響了法治型政商關系的建立。

第三，對政府權力的制約和有效監督機制缺失。中國經濟體制改革的關鍵在于充分發揮市場的作用，使其在資源配置中起決定性作用。然而，由于傳統“官本位”等思維的禁錮，以及現實中法治、規則等市場要素尚不健全等影響，政府的權力仍在不斷擴張。當政府權力不正當介入經濟運行時，帶來的尋租空間也日益增大。絕對的權力產生絕對的腐敗，對政府權力沒有有效的制約和監督，無論是官員還是企業家，都產生了尋租的可能。政府的權力往往成為個別官員謀私的工具，企業以利益換來權力的庇護和排他性的競爭優勢，導致了政商勾結、權錢交易、權力貼現等諸多不良現象的發生。沒有公平競爭的市場環境，就難以形成真正的市場經濟。當前這種較為畸形化的政商關系，給我國的政治生態和經濟建設帶來了嚴重的負面影響，也極大地延滯了我國法治型政商關系的發展進程。

三、我國法治型政商關系的構建路徑

隨著改革開放的進一步深入，中國政商關系的發展也進入了新的歷史時期。如何促進政商關系的健康發展，推動我國法治型政商關系的構建，是社會各界共同關注的問題。

1.完善和創新法治型政商關系的法律和制度基礎。良法是善治的前提。規范行政行為，保護企業合法權益，在法治框架下構建新型政商關系，這是現代社會發展的必然要求。改革開放促進了社會主義市場經濟的發展，市場經濟形成的巨大權益關系以及與其交織的政商關系，需要我們從德治方面予以引導，特別是要把社會主義核心價值觀融入法治型政商關系建設全過程。當然，更為重要的還是必須以強有力的法律和制度作保障，強化法律和具有普遍約束力的制度對政商關系的規范作用。習近平總書記指出：面對紛繁復雜的物質利益，要做到君子之交淡如水，“官” “商”交往要有道，既要相敬如賓，又不能勾肩搭背、不分彼此，要劃出公私分明的界限。[4]“道”，這是構建法治型政商關系的根本點和著力點，要求我們將重點集中于“技術”層面的制度的完善和創新。

首先要鋪設法治軌道。法治是最有效的治理方式。“當代的政府不僅是宏觀經濟的調控者，而且是公共產品和公共服務的提供者、國家競爭力的培育者、市場秩序的維護者和社會保障體系的建設者。”[5]為此，要積極完善市場服務管理的相關法律法規，為政商交往提供可操作的法律依據。其次要筑牢制度基礎。對政府來說，“制度價值在于提高政府權力的透明度”。[6]要在充分調研論證的基礎上，建立和完善管住權力的制度體系、規范行為的制度體系和追究責任的制度體系；從企業角度看，“民營企業的發展當前遇到的更多的是制度上的障礙，因而面臨著制度創新的緊迫任務”，[7]要立足于實際，制定出具體措施和實施細則，搭建政商之間規范、公開、透明的交流平臺。通過完善和創新法治型政商關系的法律和制度基礎，讓法律和制度成為政商之間彼此合作與互動的準繩，促進政商之間平等、合作的融洽關系的建立，從而更好地推動企業和經濟的快速發展。

2.厘清權力邊界，強化政府權力的制約機制。黨的十八大三中全會提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。” [8]優化權力配置，厘清權力邊界，處理好政府與市場、政府與企業的關系，是構建法治型政商關系的核心思路。

首先要通過全面深化改革，不斷推進簡政放權等改革措施。擺脫傳統型政商關系的影響，關鍵在于改變政商之間權力不對等的現狀，為此，“要推進簡政放權、放管結合，加快建立權力清單、責任清單和負面清單，讓政府法無授權不可為、法定職責必須為，提高行政效能和服務水平。”[9]權力清單要求對現有的行政權力、審批事項進行清理規范，大幅度減少審批權，縮減政府所掌握的資源，消除權力尋租和設租的空間。責任清單進一步規范政府行為，禁止明放暗不放、變相實施審批的行為，并針對權力運行實施問責機制。對于企業家，列出一個負面清單，明確哪些是法律不允許做的，除此以外都是法律允許的，其就更能專心發展。這些舉措讓政府權力在陽光下運行，提高行政效率，也將有力地促推中國經濟提質增效、平衡發展。其次要厘清政府和市場的邊界。市場在資源配置中起決定性作用，這是處理好政商關系的關鍵所在。政府要敢于“自我革命”，深入推進行政體制改革，“我們強調要更好發揮政府作用，更多從管理者轉向服務者，為企業服務，為推動經濟社會發展服務”，[10]最基本的要求就是政府管住權力，約束行為，找準定位，改變對企業干預過多和監管不到位的問題，充分尊重企業的經營自主權，用良好的服務、官員的廉潔自律、法治的平等保護等，為企業營造公平競爭的社會環境和寬松和諧的發展環境。對于企業，要逐步擺脫企業發展對官員的依賴，堅持資源配置依據市場競爭的原則，只做市場規則允許的事，以追求效益最大化和效率最大化為目標，努力創造更多的物質財富。

3.織密監管網絡，用全面從嚴治黨來推進法治型政商關系的構建。黨的十八大以來查處的一系列官商勾結、以權謀私的案件說明，對政府權力缺乏有效監督是產生腐敗的根源，必須加強對政府權力運行的監管，以法紀為原則，劃清交往隔離帶，回歸權力和商業的本真。構建法治型政商關系，要以監督為保障，織密監管網絡。權力如果缺乏足夠的約束，就容易越界錯位；缺少有效的監督，就容易滋生腐敗。要徹底鏟除政商之間腐敗的土壤，就必須協調聯動、多管齊下，打造由政府調節、社會推動和企業自律相結合的監督體系，堅決查處違法亂紀之人，確保政商交往活動始終受監督、能查究。通過多層次的監督網絡，讓官員打消尋租念頭，確保權力行使不越位、不錯位、不缺位，筑牢遵紀守法的防線；讓民營企業家沒有“表示”的空間，摒棄行賄、跑關系等做法，同時在依法懲治企業犯罪的同時，加大依法保護和支持企業家力度。

黨的十八屆六中全會開啟了全面從嚴治黨的新時代。全面從嚴治黨的核心要義是堅持治黨先治吏，把權力關進制度的籠子。通過治吏規范權力運行，絕不允許有權就能任性，絕不準私化政商關系，將官員束縛在嚴格的組織框架之內，按照黨的性質、宗旨和作風的要求，為經濟發展大局服務。具體到政商關系領域，就是要改進官員的工作作風、規范其行政行為，在法治的框架下履職。實踐證明，在政商關系失衡，權力為大、企業需要仰仗官員謀發展的舊慣例下，全面從嚴治黨在一定程度上約束了官員的權力，管住了官員的行為，也讓企業家改變了權力就是生產力的畸形心態，賦予了企業家應有的企業發展權和社會參與權，保證了企業家的自主地位，也在一定程度上有力地推進了法治型政商關系的建立。

4.積極倡導建立法治型政商關系，努力營造法治型政商關系的良好氛圍。政府要積極倡導建立法治型政商關系，在法治的基礎上，找到一條政商雙方和諧相處的新路子，讓兩者回歸本位和常態。政府是企業創造財富的服務者，企業是創造社會財富的主體，兩者各行其道。具體而言，要建立政府與企業間的交流機制，定期進行座談交流；要建立司法機關、工商聯和企業的經常性溝通聯絡機制，切實維護企業的合法權益；司法機關與紀檢監察機關對于涉商案件，要更加注重改進辦案方法，規范司法行為，防止對企業正常生產經營活動造成負面影響；要積極利用新媒體，開展形式多樣的法治型政商關系的宣傳，擴大社會影響。

努力營造法治型政商關系良好氛圍，就要大力弘揚法治至上的理念，提高全社會的法治思維，讓官員把崇法守法作為為官之本，做到不搞以權謀私、利益輸送，讓企業家潔身自好、堅守正道，把守法誠信作為安身立命之基，遵紀守法辦企業、光明正大搞經營。同時，積極提升政商關系的法治化水平，扭轉以人情為先導、以利益交換來維系的傳統型政商關系，轉向以法治為先導、以平等合作來維系的新型政商關系，開創官員依法行政和商人依法經營的新時代。

結語

黨的十八屆四中全會就全面推進依法治國做出了部署，強調依法治國、依法執政和依法行政的共同推進，強調法治國家、法治政府和法治社會的三位一體建設。法治理應成為理順政商關系的基本準則，把規范政商關系放在依法治國的前提下進行思考和謀劃，最終實現政府和企業都在法治的約束下履行各自的職能。只有這樣，才能形成具有中國特色的法治型政商關系，為推動國家法治化建設的新發展創造條件。

參考文獻：

[1]俞可平.中國政商關系的特殊景象[N].北京日報，2015-11-30（20）.

[2]毫不動搖堅持我國基本經濟制度 推動各種所有制經濟健康發展[N].人民日報，2016-03-05（1）.

[3]趙世勇.制度環境與民營企業發展地區差異——中國大型民營企業地區分布不平衡的解析[J].福建論壇，2010，（11）.

[4]趙向南.官員商人交往之道：要相敬如賓 莫勾肩搭背[N].山西日報，2014-10-21（C1）.

[5]曾康霖.政府干預經濟及其在市場經濟中角色的確立[J].經濟學家，2007，（1）.

[6]陳向芳，鄧薇.價值定位與路徑導向：權力清單制度再思考[J].中共福建省委黨校學報，2015，（8）.

[7]許經勇.制度創新：我國民營企業的二次創業[J].財經科學，2005，（5）.

[8]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）.

[9]賈宇.新型政商關系亟待筑牢法治防線[J].人民論壇，2015，（7）.

[10]習近平.謀求持久發展 共筑亞太夢想——在亞太經合組織工商領導人峰會開幕式上的講演[N].人民日報，2014-11-10（2）.

【責任編輯：張曉妍】