淺談規范和完善農村集體土地征收程序

文遼寧省建設用地事務局 王 闖

淺談規范和完善農村集體土地征收程序

文遼寧省建設用地事務局 王 闖

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了農村集體土地征收改革的主要任務，即縮小征地范圍、規范征地程序和完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。當前，我國仍處于工業化、城鎮化快速發展的進程中，農村集體土地征收在很長時間內仍存在，并且征地規模較大，征地行為直接關系到人民群眾的切身利益。征地程序是征地制度中不可或缺的部分，是征地主體行使土地征收職權、實施征地過程中所應遵循的方式、步驟、順序及時限的總和。在評價土地征收工作時，我們不僅應當關注征收決定是否正確、補償是否及時合理，還要關注征地程序自身是否合法規范，正當和規范的征收程序不僅能夠充分約束政府公權力、最大限度保障被征收人的合法權益，還能增進政府與老百姓之間的互信，客觀上能夠促進征收工作的順利開展。

一、征地程序概述

2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求“健全征地程序”，將“告知、確認”程序引入征地批前程序。在隨后的國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中對告知、確認和聽證等進行了詳細規定：在征地依法報批前，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶；當地國土資源部門應對擬征土地現狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認；在征地依法報批前，當地國土資源部門應告知當事人有申請聽證的權利，當事人申請聽證的，應按照《國土資源聽證規定》規定的程序和有關要求組織聽證。在2010年國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》中進一步強調對征收農民土地要確保農民的知情權、參與權、申訴權和監督權，并對征地批后實施程序的進行了改進和簡化。

通過對現行法律政策規定的梳理，我國農村集體土地征收程序可以劃分為報批前程序、審批、批后實施程序等三個主要階段。報批前階段主要有征地告知、現狀調查及確認、征詢意見組織聽證以及組織征地材料等程序；審批階段是征地材料經過逐級審核上報，有批準權的機關最終下發征地批準文件；批后實施階段有發布征收土地公告、辦理補償登記、擬定和公布征地補償安置方案（即兩公告一登記）、聽證、批準征地補償安置方案、實施征地交付土地等程序。雖然法律規范在征地程序上做了總體的規定，但在具體環節上并沒有做統一、詳細的規定，各地在征地實踐中存在程序不統一、執行不嚴格的問題，最終導致征地權利濫用，農民利益受侵害，征地糾紛集中突出。

二、目前各地履行征地程序中存在的問題

1、征地報批前的告知、確認程序履行不到位

征地批前的告知、確認存在國土資源部門只履行到被征地農村集體經濟組織層面問題。在告知程序方面，部分地區國土資源部門只將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等以書面形式告知被征地農村集體經濟組織，而沒有告知被征地農戶。在調查確認程序方面，部分地區只將擬征土地的權屬、地類、面積、地上附著物等情況與被征地農村集體經濟組織進行確認，而沒有與被征地農戶共同確認。

2、聽證程序的作用沒有充分發揮

國家層面的規范文件中規定在征地報批前和批后實施階段中被征地農民都有對擬征土地的補償標準、安置途徑等內容申請聽證的權利。但在實踐中很少要求公開聽證，或者進行聽證也只是走過場，有的地區注重批前聽證而忽視批后實施階段的聽證，認為批前已經組織聽證或農民放棄了聽證，批后沒有再聽證的必要；部分地區將聽證告知書只送達被征地農村集體經濟組織，而未告知被征地農民，甚至為了加快組卷報批而要求被征地農村集體經濟組織直接出具放棄聽證說明。

3、存在征地補償費提前發放或由用地意向者墊付

部分地區存在建設用地批準前就已簽訂征地補償協議，支付征地補償安置費用的情況，造成了批后“兩公告”流于形式；個別地區還存在由用地意向者墊付征地補償費的情況。在某些地區批前發放征地補償費已成為“慣例”，擾亂了正常的征地程序，被征地農民認為在征地批準前就應該發放征地補償費，如不提前發放補償費就不配合征地工作，大大增加了征地工作的難度。

4、征地區片價實施中存在的問題造成補償標準落實難

征地區片價雖然解決了“同地同價”問題，但又帶來了新問題。一是有些地區征地區片價調整更新不及時，造成征地補償標準低，被征地農民不滿意；二是有些區片級別劃分不太合理，操作實施困難，比如同一個工程項目的征地補償，因所跨相鄰地域的區片價不同而補償標準差異很大；三是一些項目由于審批時間較長或其他原因征地周期延長，使征地批后實施階段區片價較批前發生了變化，引起被征地農民提出增加補償費，從而耽誤了征地實施進程。

5、集體土地房屋征收補償缺乏法律依據

《土地管理法》對征收土地的土地補償費、安置補助費做了規定，建設用地批準文件的補償費用中也只包括土地補償費、安置補助費，沒有對農民宅基地等地上附著物的補償做出批復。《國有土地上房屋征收與補償條例》對國有土地上房屋的征收程序與補償標準做了明確的規定，而集體土地上房屋征收補償沒有明確的法律依據，各級政府在補償標準的制定中隨意性較大，多數征地糾紛也集中在房屋等附著物的補償上。集體土地上房屋等附著物的征收同為農村集體土地征收工作中的一部分，其工作效果直接影響著整個征地工作的效果。

6、政府各部門配合協調不夠，難以形成合力

征地工作是一項系統性工程，政策性強、涉及面廣，除國土資源部門外，還涉及農業、林業、社會保障等多個政府部門，需要多部門密切配合，各司其職，而在實際工作中，各部門為了規避各自部門的責任，時常會出現互相推諉的情況，延長了征地時間，影響了征地效果。

三、存在問題的原因分析

1、集體土地征收程序立法不完備

目前關于集體土地征收程序的相關規定分散于《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、國務院文件、國土資源部規章以及各種規范性文件當中，缺乏集中統一的規定；另一方面，大部分征地程序均是由國務院文件和國土資源部的相關文件規定的，法律效力層級較低。集體土地征收程序立法的不完備，既不利于被征地農民及時了解和全面掌握征地的實際進程，難以保障自身的合法權益，也不利于征地工作的規范有序開展。

2、政府占有強勢地位

征地行為的特征之一就是具有強制性，政府作為公權力的行使者，在征地行為中占有強勢地位，農民的合法權益常常無法正常表達。雖然目前征地程序中設計了“預公告”、“兩公告一登記”、聽證等一系列程序保障被征地農民的知情權，但是對被征地農民表達意愿的實際作用十分有限。公告更多地體現了“告知”，而對農民的“參與權”保障不足；被征地農民在征收目的性、征收的范圍等方面也難以表達自己的意愿。

3、征地工作透明度不高

在征地工作中，群眾的參與程度不高，雖然征地程序中設立了公告制度和聽證制度，但是由于執行不到位，沒有切實起到保護被征地農民知情權、參與權的作用。涉及價格等一系列問題時，政府往往只同村干部談，而真正涉及的被征地者并沒有參與其中，在最后的簽字環節中，政府部門為了省事，甚至讓個別人代替被征地者簽字，有暗箱操作的嫌疑。由于征地工作的透明度不高，才發生了許多涉及征地的上訪事件。

四、工作建議

1、完善集體土地征收補償法律制度

繼續推進《土地管理法》的修改工作，在此基礎上出臺《集體土地征收補償安置條例》，以《國有土地上房屋征收與補償條例》為借鑒和參考，對征收的范圍、征收的程序、征收的補償、爭議的裁決以及征收決定的執行等內容進行全面系統的規定，進一步規范集體土地征收行為，提升征地相關規范的法律效力層級。

2、推進征地工作標準化建設

全面梳理和完善征地批前告知、確認、聽證以及批后“兩公告一登記”等環節程序，明確相關法律責任，合理優化辦理流程，統一規范文本模板，推進征地工作的標準化和規范化。比如征地告知書、公告等除張貼在村委會門口外，還應張貼在農民易看到的地方，還可通過電視、廣播等多種途徑讓被征地農民了解征地的有關事宜，切實保障被征地農民的知情權；告知、確認、聽證等程序，可采取影像資料的方式進行全程記錄，確保職責履行到位，降低責任風險。

3、加大政策宣傳力度，提高征地工作的透明度

要全面公開涉及征地的相關政策法規，特別是征地程序、征地補償標準和被征地農民社會保障等內容，讓被征地農民充分了解征地政策，建議各地以印發《征地手冊》的形式宣傳征地政策。嚴格落實征地信息公開制度，對在法律規定范圍內應當予以公開的內容，堅決向申請人公開，市、縣國土資源部門在本部門網站和政府網站及時公開征地審批結果、經批準后的征地補償、安置方案等內容，并利用電視、網絡、報紙等媒體多渠道主動公開。

4、規范征地補償費發放程序

征地補償費應在建設用地批準后按照規定的程序撥付、發放，不應提前發放，各地應充分認識到提前發放補償費會對后續履行征地程序帶來弊端，嚴格執行征地實施中政府主導制度，市、縣政府作為征地實施的主體，給予被征地農民的補償安置資金應由政府承擔，杜絕由用地意向者墊付相關資金。國土資源部門應加強征地實施的后期管理工作，征地補償費撥付到村集體經濟組織后，根據相關文件要求村集體經濟組織提供支付清單，并會同有關部門對征地補償費的使用情況進行監督，及時掌握被征地農民補償、安置以及社保落實等情況，維護被征地農民的利益。

5、合理確定征地補償標準

在全面總結征地統一年產值標準和區片價實施情況基礎上，繼續完善征地補償標準測算辦法，充分考慮地方經濟社會發展物價水平等因素，以不低于土地用益物權損失為原則，合理測算補償標準，完善動態調整機制，逐步提高征地補償標準。在對征地區片綜合地價進行定期調整的基礎上，探索依據區片價執行情況、物價指數上漲情況、城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入增長情況、出讓價格變化情況等因素變化而調整征地區片價的方法。

6、明確責任主體，提高征地工作效率

明確市、縣政府是征地實施的主體，應對征地工作負總責，政府一把手為第一責任人，分管領導為主要負責人，以政府為主導，明確細化各有關部門的責任。建立征地專門機構，從各部門抽調相關人員，專門負責征地工作；建立和完善分工合作部門聯動機制，采取定期召開會議、通報等形式協調處理征地過程中的各類問題和矛盾，各職能部門分工合作，配合緊密，齊心聯動，共同保障和推進征地工作的順利開展。