城鎮化進程中的土地合理利用問題探討

文沈陽建筑大學 王先慶 薛 立

城鎮化進程中的土地合理利用問題探討

文沈陽建筑大學 王先慶 薛 立

改革開放30多年來，我國的城鎮化進程中的土地利用大概經歷了3個階段。從影響因素分析，2000年之前的土地利用主要是用于工業化生產建造為主要形態的建設。第二個階段是到2010年左右，第三產業引導的土地開發利用。第三個階段是目前還在進行的行政區范圍內的新城新區建設。從發展現狀來看，這3個階段在時間上是有所重疊和交叉的。

一、城鎮化進程中的土地利用現狀和存在的問題

城鎮化進程的加快帶來了經濟的繁榮，人民生活條件的改善，但是城鎮化的快速發展外表下，土地利用的矛盾也在日益突出：

1.耕地紅線與外延擴張之間的矛盾

經國務院同意，國土資源部印發《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》，到2020年，全國耕地保有量為18.65億畝以上。從耕地資源的特殊戰略地位來看，我國是世界上人口最多的國家，糧食安全的特殊戰略地位任何時候都不能動搖，但是從經濟社會發展的需求來看，城鎮化的推進又不可避免的會占用耕地。我國的耕地保護面臨著數量、質量和生態等方面的多重壓力。目前中國正處于城鎮化、工業化的快速發展時期，外延擴張是中國城鎮化進程的主要特征之一。到2020年，我國的城鎮化水平將達到58%，如果按照當前的外延擴張模式發展，那18.56億畝耕地保有量則很難實現。

2.城市建設過程中的土地不合理利用

土地作為生產資料，對土地進行有效的運作和經營，能促進土地資源的升值，帶動工業和商貿業的繁榮。雖然我們知道土地合理利用對于城鎮化進程的重要性，但是現階段我們仍舊面臨著許多土地不合理利用的現象，主要體現在土地利用率不高和土地市場化運作不夠規范方面的問題上。

3.政府與農民之間的矛盾日益加重

不可否認的是有償征地為城鎮化提供了更加廣闊的發展空間。但是，在發展中忘記了農民本身文化程度低，沒有專業技能，失去了耕種的田地，他們很難過上更好的生活。政府憑借其權利低價收取土地，高價售出給開發商，土地整治獲取的收益大部分流向了城市，滋生了農民心中的不滿情緒。

二、城鎮化進程中的土地合理利用的重要性

土地作為城市生產建設的載體，具有兩重性。它既是農業生產資料，又是人類活動空間；既可作為農用，又可作為交通、國防、旅游等非農業利用。

1.有助于保護耕地面積

“十三五”規劃中，國家提出了對耕地紅線要堅持數量、質量、生態“三位一體”保護的決策部署，在數量上，加快推進高標準農田建設，提出全國共同建設4億～6億畝高標準農田的目標，補充耕地2000萬畝。我國是人口大國，民以食為天，所以城市建設不能盲目擴張，明確城市建設土地的占用范圍。

2.促進生產發展，改善生活水平

土地的使用要與其所處的地理位置協調起來，因地制宜，合理使用土地。對于傳統的農區，可以加快建成高效高產的優質農產品生產基地。對于城郊地區的土地可以發展現代都市農業和休閑農業，推動鄉村旅游的發展。對于城市中心的土地，因為其地價較高，可以發展商業。土地的合理利用，在城鎮化進程中具有不可缺少的功能。

3.優化城市空間，美化城市面貌

城市建設中要制定好合理的土地利用規劃，調整城市地區土地利用結構，促進生產生活區域合理布局。完善道路、水電、生活垃圾、污水處理、休閑綠地等的建設，改善城市居住環境，減少對自然地干擾和破壞，打造綠色名片。

4.改進鄉村治理培育文明新風

在城鎮化進程中對土地進行合理利用時，要堅持維護農民利益，在尊重農民意愿的基礎上，以改善農民生產生活條件為目標，為人民謀福利。農民廣泛的參與到關系自身利益的土地利用規劃上，也有助于促進農村基層民主政治建設和農民思想觀念深刻變化。

三．城鎮化進程中的土地合理利用途徑和措施

在我國進入經濟新常態的背景下，國土資源部發布了《全國土地整治規劃（2016-2020年）》。《規劃》把土地整治規劃，從原來單純地保護耕地為主，變成一個促進城鄉統籌發展，推動新型城鎮化和新農村建設的綜合性、基礎性的工作平臺。

1.鼓勵土地整治機制探索，激發市場活力

一是完善現有財政轉移支付方式、完善耕地保護經濟補償機制。二是注重發揮市場在資源配置中的決定作用，保障土地整治市場健康發展。三是完善公眾參與制度，提高民主決策水平。

2.全面貫徹新的發展理念，樹立土地整治法制意識

隨著時代的進步，人們在新的時期對文化、環境等方面提出了新的要求。規劃堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，樹立了創新、協調、綠色、共享的發展理念。有了政策的方向指引，我們應該摒棄傳統錯誤發展方式。同時，我們還要按照依法治國的要求，確保土地整治活動依法依規進行，推動土地整治法制化、制度化、規范化，建立完善共同責任機制，明確分工職責，推進城鎮化進程中的土地合理利用。

3. 注重土地合理利用政策統籌，發揮政策組合的整體效應

一方面，土地整治工作要注重突出規劃統籌的作用，以市、縣級土地整治規劃作為突破口，將高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發等不同手段進行統籌整合，充分協調，發揮土地整治政策合力。另一方面，土地整治和高標準農田建設需要大量的資金，可以面向社會籌措建設所需資金，按照科學的規劃與發展要求的基礎上，充分利用土地整治平臺，引導聚合涉農涉地資金，統籌集中使用

4. 加強土地生態整治

規劃將“貫徹保護環境國策，積極推進土地復墾和土地生態整治”作為重點任務之一，在各類土地整治活動中明確要求采取生態化土地整治措施。比如，在農用地整理中要求推進農田防護與生態環境建設，發揮農田景觀和生態功能作用。同時，要求農村建設用地整理要堅持保護鄉村風貌，加強人文歷史景觀、地質遺存等保護。

四、結語

在未來的城市建設中，合理利用土地，是時代對于發展的要求，也是民眾對于生活的追求。土地的合理利用，關乎中國農村的改革，對于推進新型城鎮化也有著不可替代的作用。