談如何解決基層國土系統執法難問題
——對錦州市及城區問題剖析

文錦州市國土資源局太和分局 詹可勝 胡 昊

談如何解決基層國土系統執法難問題
——對錦州市及城區問題剖析

文錦州市國土資源局太和分局 詹可勝 胡 昊

周林 攝

國土資源系統基層執法工作不僅是執法監察，還涵蓋了行政許可、行政征收和行政確權等事項，隨著國家土地督察的督查工作日常化和審計、紀檢、檢察機關處理對國土資源系統監督的常規化，使得國土資源部門工作人員感覺每一個崗位都是高危崗位，本文根據筆者多年來從事在基層國土資源執法工作的經驗和錦州市及城區顯現的問題，談一談如何破解基層國土資源執法難的問題。

國土資源系統基層執法難的具體體現

1.違法案件調查難、取證難、送達法律文書難

違法者面對基層執法人員拒絕接受調查，雖說遇到當事人不配合的情形可以根據執法記錄儀的視聽材料作為證據，但是由于我們執法人員沒有查扣違法車輛、查封違法工具的手段，更沒任何強制手段，取得的證據不能形成完整的證據鏈，無法實施行政處罰。

2.處理違法案件和行政許可、行政征收援引的各種數據和規劃成果經不起推敲

處理土地違法案件和行政許可、行政征收往往需要引用數據庫數據和土地利用總體規劃成果，全國第二次土地調查成果與第二次林業普查成果相差三年，林地面積、位置出入甚大，土地利用總體規劃編制、修訂與城鄉規劃、國民經濟發展規劃等未能有效銜接，引用這些數據和成果做出的具體行政行為一旦引起訴訟必將被撤銷。

3.行政許可和行政征收事項內部會審問題

許多行政許可和行政征收行為都會因為需要集體討論而實行內部會審制度，然而實施內部會審過程中往往因一些材料不完善、或者某些部門提出的意見未能落實而擱置，但是沒人考慮會因《行政許可法》的有關規定應視為批準的現象，更沒人會考慮行政征收行為延遲的后果。

4.基礎設施項目的落實往往會出現問題最多

公路、鐵路、供電、水利、供熱等基礎設施項目往往是項目核準后要求施工期限短，各級政府主要領導召開協調會議以后沒人跟進各項工作進度，各個部門均采取公事公辦的態度，而建設單位因工期短、財政撥款已經到位須及時完成任務等理由進行施工建設，結果是項目竣工后還缺乏前期相關手續，形成了土地違法和侵占他人財產權利的事實。

5.對于礦山企業日常檢查難以認定越界和超層開采

對于礦山企業日常檢查工作很難發現負超層越界開采等違法違規行為，即便是露天開采的情形也得先找到礦界界樁，根據現場狀況認定有可能越界或者超層時委托社會中介機構進行儲量監測，根據儲量監測報告來進行處理，遼寧省人民政府將礦山（含煤礦）查處超層越界開采等違法違規行為賦予了國土資源系統，增加了工作的難度。

6.基層執法部門之間相互的責任推脫

各地在涉及違法建設處理方式上各異，但是有一點就是涉及土地、礦產違法的往往推給我們國土資源部門，主要理由有以下三個方面，其一是改變了土地使用的性質和用途，其二是國土資源部門負責發放土地使用證、勘察許可證和采礦許可證，其三是國土資源部門依據《違反土地管理行為處分辦法》（監察部15號令）有對人的處分建議權。

7.衛片執法檢查時因與地籍變更調查口徑不一致給問責留下了空間

地籍變更調查往往所圈各點多為建筑物，對于未修完的鄉村道路、設施農業的附屬設施、臨時堆放的物品、在建用途不明的建筑物，以及符合符合一戶一宅條件未及時辦理手續的農村宅基地均做變更，且要求地籍和執法負責人員簽字，給督察局、審計、紀檢和檢察機關進行日常檢查時以變更調查的數據及已經簽字認可未依法處理定性失職瀆職，而對于修完路后符合鄉村道路條件、堆放物清理之后、變更成為建設用地實際上是養殖設施的并未在確認后變更回來，一旦日后實施土地征收那么地類性質又將成為爭議的焦點。

解決國土資源系統基層執法難應采取的措施

1.建立一系列完善的規劃體系和土地征收體系

建立、實施規劃信息全面公開制度和公開的查詢體系，將所有規劃的制定、修改、實施完全置于社會監督之下，嚴格控制集體土地的征收范圍，確保土地、房屋征收和安置補償工作規范、依法進行，加強土地承包權、經營權管理，確保各項工作依法、有序進行，有章可循。

2.基層政府統一搭建跨行業執法平臺

建立跨行業執法平臺，全面實施城鄉規劃執法工作先行、環境保護為主、其他執法隊伍跟進的高效執法模式，充分體現各行政執法隊伍之間高效、便捷、協作的關系，避免各執法隊伍放棄法定職責、超越職權和選擇性執法。

3.進一步明確農用地范圍、完善農業用地管理體系

按照《國民經濟行業分類》和中共中央、國務院《關于深入推進農業供給側結構性改革、加快培育農業農村發展新動能的若干意見》明確指出“完善農業用地政策，積極支持農產品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設施建設”的要求對農用地進行重新分類。

4.進一步完善群眾來信、來訪接待制度 將12336信訪舉報電話和各地信訪信息系統與國家信訪局網上信訪系統實施無縫對接，要耐心做好上訪人的思想工作，對于涉法、涉訴的要引導其依法訴訟，切實保護自己的合法權益。

5.建立全口徑的變更調查和衛片執法體系

變更調查和執法檢查口徑應該一致，數據庫的變更不能僅僅依靠“一張圖”工程監測的數據進行變更，還應允許地方根據實際情況作出變更、調整。

6.精簡會議和監督檢查工作、給基層執法人員更多的空間和時間

基層國土資源部門應將工作性質相對接近的科室合并，全面實行AB崗制度以避免機構臃腫人浮于事的現象；盡量精簡會議、減少監督檢查工作，減少各類報表和重復舉證次數，給基層執法人員多預留工作的時間。

解決基層國土資源執法難不僅要求在管理制度上實現全社會同抓共管的創新局面，更是要以實現土地利用方式和管理模式轉變為前提，將日常的國土資源管理工作中和其他部門的執法活動有機的結合、銜接，通過日常工作不斷的改進、歸納、總結、再改進才能破解，因此說基層國土資源執法難這一難題仍將是今后一個時期業內人士和理論界需要深入研究的課題。