云南：國家公園 小開發帶動大保護

李茂穎

瀕危野生動物該不該保護？絕大多數人會脫口而出：當然要保護！可保護背后，保護區居民的感受同樣該重視：“都在保護動物，誰來管管我們？”且不說亞洲象，小小的黑頸鶴也食量驚人，發現一片莊稼，常常吃個精光。

因為歷史原因，我國不少地方人類和瀕危野生動物交錯雜居，過去30多年搶救式的保護，雖將不少瀕危野生動物從滅絕的邊緣拉回，可也一度讓保護區與周圍居民展開了拉鋸戰。2004年以來，云南省探索國家公園體制，讓保護更有溫度，實現生態保護和社區發展的雙贏。

以合理開發促進自覺保護

“為了烤煙，上山砍樹，過去漫山遍野都是拖木頭的牲口。”在云南騰沖市高黎貢山沙壩地護林員楊興燦的記憶里，曾經“山”總是和“砍樹”連在一起。如今，楊興燦搖身一變，從砍樹人成為“看山人”。

從滇西南的高黎貢山到滇東北的大山包，整個云南的國家公園試點散落其間。從地里刨食到放下鋤頭護山，通過嚴格限制下的開發，不少村民在保護生態中實現了脫貧。

沙壩地村民楊占海通過開設鳥塘，日子如今越來越富裕。“以前我以打獵為生，現在帶著游客拍鳥，已經成為我種植咖啡、核桃以外的附加產業。”

“自然保護區對于公眾的進入和使用，有較為嚴格的限制；而風景名勝區又偏重做旅游，保護不夠專業。國家公園是國際上最為成功的、能夠平衡保護與開發的模式，可以彌補這兩類自然保護模式的不足。”大自然保護協會中國項目保護規劃主任王月介紹，2001年以來，協會就與云南省林業廳等單位探索保護地與社區可持續發展路徑，國家公園建設，無疑是其中成效顯著的舉措之一。

“28萬平方公里的白馬雪山自然保護區，70余名保護站工作人員，平均每人要管理4000平方公里的土地。”白馬雪山國家級自然保護區維西管理分局局長鐘泰認為，要想保護好白馬雪山的森林資源，必須做好周邊社區的工作，才能保證保護區的可持續發展。

“村民蓋房子、做飯、取暖需要砍伐樹木，采集松茸、藥材、蟲草等，對保護區植被都可能產生破壞；可取暖是剛需，致富也是群眾期盼。完全禁止開發，老百姓吃啥？關鍵是能不能讓群眾在不破壞、甚至保護環境的同時解決基本生存問題。”白馬雪山保護區通過推廣新能源，用水泥瓦、金剛瓦來取代木板等方式，減少木材的損耗；通過加強市場監管、引導周邊居民合理采集野生菌等，逐步實現了菌類資源的可持續利用。“環境好了，滇金絲猴種群數量也逐漸恢復、擴大，通過開發極少部分區域用于旅游，周圍群眾的生計也在逐漸改善，愛護生態的自覺性正逐步養成。”鐘泰說。

我國在國家層面探索建設國家公園體制已近3年，其間針對國家公園與現有保護地的關系，人權、事權、物權的分配及管理有諸多討論。“為什么需要國家公園？當然應該基于保護，但更需要超越保護。”大自然保護協會中國項目副主任趙鵬認為，國家公園是能喚起國民國家意識和民族自豪感的重要載體，只有站在這個高度，一些糾纏不清的利益問題才會有答案。

在開發中堅守保護底線

云南省的國家公園試驗，從香格里拉的普達措國家公園開始。

2007年，迪慶藏族自治州人民政府在云南省政府政策研究室和大自然保護協會的支持下，在碧塔海、屬都湖景區和一些森林、草地上開始第一次嘗試——建設普達措國家公園。

以往，旅游活動高峰期每天約有1000匹馬在碧塔海保護區的濕地內踐踏，建立國家公園后，取消了馬隊，游客全部改乘環保觀光車。王月說：“成立國家公園后，普達措將整個區域劃分為嚴格保護區、生態保育區、游憩展示區、傳統利用區，以開發利用不到5%的面積，實現了對整個區域95%的保護。”與此同時，國家公園周邊居民不再在濕地養馬，但其利益并沒有受損。

為妥善處理國家公園建設與社區發展的關系，充分保障原住居民利益，迪慶州專門建立了社區生態補償機制，每年由經營公司從旅游收入中拿出1000余萬元資金，專項用于公園社區的直接經濟補償。社區居民切身感受到了國家公園建設帶來的實惠，主動放棄資源依賴型的生產生活方式，并參與到公園森林防火、巡護監測等工作中。

核心保護區不做任何開發，游憩展示區主要通過將保護區周邊土地納入國家公園范圍解決用地，成為云南建設國家公園過程中的主要選擇。“游憩展示林地屬于自然保護區周邊的次生林，住宿等旅游服務設施則盡量建在國家公園以外。”普洱國家公園管理局局長張登林認為，國家公園建設，必須避免以開發為目的。“要選擇長期投資旅游而不是投資房地產的。在開發中要加強監管，在后期工作中必須加強科研和社區共建。”

獲建后的國家公園也不是高枕無憂。監管部門以全程監督、定期評估機制來保證資源的合理開發利用。“如果開發利用過程中對核心資源造成重大損失，必須摘牌。”云南省林業調查規劃院自然保護區研究監測中心主任華朝朗這樣表示。省林業廳國家公園管理辦公室副主任楊芳認為，國家公園不是旅游景區，而是具有國家代表性的生態保護區域，應以保護為前提，兼顧科研、教育、游憩、社區發展等功能。

試點實踐提供寶貴經驗

“確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。”云南省林業廳相關負責同志表示，在全國主體功能區劃中，國家公園試點區所在區域已被劃為禁止開發區。2016年，云南省進一步結合全省生態紅線劃定工作，將試點區的嚴格保護區和生態保育區劃為一級管控區，將游憩展示區和傳統利用區劃為二級管控區，嚴守生態保護紅線。除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他不符合功能定位的開發建設活動，將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內。

國家公園試點，不能僅限于實踐，更要提供經驗借鑒。完善政策與管理體系，云南努力探索建立中國特色國家公園體制。

首先是依法管護。《云南省國家公園管理條例》是我國大陸首部國家公園地方立法，2014年《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達措國家公園保護管理條例》出臺，在全國率先實現“一園一法、依法管理”。不僅如此，云南還構建完整的國家公園規劃體系，作為國家公園保護、建設與管理的科學依據和指導性文本；發布實施《國家公園基本條件》等9項技術標準。

“國家公園不是簡單地加掛一個牌子、劃出一片區域就可以。”趙鵬說，云南提供了很多可借鑒的經驗，包括平衡保護與社區的關系，經營發展的模式，相關立法和標準等，但國家公園的整體布局和標準，急需國家層面出臺。

國家公園代表國家利益，應由國家來投資做基礎管護設施建設。趙鵬認同這一觀點，他表示，部分設施的運營可以通過特許經營的方式由企業來運作，但必須以保護資源完整性為原則，以社會和環境績效為導向，嚴格監督。同時，讓所有相關方受益，包括國家意志得到加強，地方利益得到保障，社區得到發展，保護取得效果，才能使國家公園落地生根，可持續地發展。