法經濟學視角下的我國排污權交易制度研究

林張萌

華東政法大學國際金融法律學院，上海 200042

法經濟學視角下的我國排污權交易制度研究

林張萌

華東政法大學國際金融法律學院，上海 200042

在環(huán)境污染的規(guī)制手段上，排污權交易制度一直是一項重要的環(huán)境管理市場化手段，在國際上得到了大力推廣。我國開展排污權交易試點已經多年，但在實踐中卻發(fā)現(xiàn)市場呈現(xiàn)兩極分化的局面，部分試點交易冷清、企業(yè)參與熱情度很低。通過比較不同試點地區(qū)的排污權交易規(guī)則，結合經濟學理論分析，發(fā)現(xiàn)由政策不完善導致的市場流動性不足是排污權交易失敗的主要癥結所在。

排污權交易；市場流動性；制度比較；法經濟學

本文選取第一批試點單位的四個省份，浙江、山西、湖北和陜西，對比不同地區(qū)的排污權交易模式、組織過程等規(guī)則，深入分析不同制度對市場活躍度的影響，結合市場流動性等經濟學理論解讀困擾我國排污權交易的癥結，并提出完善建議。

一、我國排污權交易的實踐現(xiàn)狀及試點地區(qū)立法比較

排污權交易制度在我國至今已有20多年的發(fā)展歷史[1]。自2007年起，國家先后批復了11個省市成為國家級排污權有償使用和交易試點，此后交易機構如雨后春筍般在各地掛牌。經過多年的探索和發(fā)展，一些試點地區(qū)，如浙江、江蘇等排污權市場日益活躍。

然而這樣熱火朝天的現(xiàn)象在部分地區(qū)卻截然相反。許多試點省份的排污權交易有時根本無人問津，很多交易是在環(huán)保部門的過問下才成交。如下圖所示，截止2013年6月，湖北和陜西兩個省份的排污權交易數(shù)量寥寥無幾[2]。此外天津排放權交易所自2008年建立以來僅完成了一筆交易。成都環(huán)境交易所自2011年6月成立的兩年內，竟沒有開展過一筆交易，面臨整合[3]。

下文通過實證的方式，對比分析了三個省份制度建設的異同。

(一)浙江

浙江省是較早試行排污權交易的省份之一，于2009年3月正式啟動排污權有償使用和交易試點工作。經過7年的試點時間，浙江省在交易制度和定價模式上形成了一套較為完善的制度，成交量和成交企業(yè)數(shù)多年來一直遙遙領先。浙江省排污權交易制度的主要優(yōu)勢在于：

1.法律法規(guī)健全。目前，在省級層面的政策文件主要有《關于開展排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》《浙江省排污許可證管理暫行辦法》《浙江省初始排污權有償使用費征收標準管理辦法(試行)》及實施細則等，此外各試點的市、縣也紛紛出臺了排污權交易政策，相關政策文件高達103個。

2.在排污權初始指標分配上，浙江省實行的是有償分配，先確定分配量和價格，由企業(yè)進行申購。同時將排污指標的初始分配按新老污染源作不同規(guī)定，老污染源參與初始分配，新增污染源則通過二級市場交易獲得排污權。

3.定價方面，一級市場的初始價格由政府制定。在二級市場交易中浙江采取的是低價起拍，多次拍賣的模式，而不是政府指導定價，充分發(fā)揮了市場價格機制的作用。起拍價均設定為1000元，給了企業(yè)充分的空間。

4.在對排污權交易二級市場的規(guī)范上，政府鼓勵試點地區(qū)應當減少對排污交易的行政干預，通過制定財稅扶持政策、回購富余排污權、推動排污權抵押貸款和排污權租賃等方式，減少了管理部門的尋租空間，降低管理人員的廉政風險。

總體來看，浙江省的排污權交易制度在地方立法方面走在了全國前列，交易制度的設計也較完備。雖然在探索實踐的過程中還存在不少的問題，但其在推動市場活躍度的安排上值得推廣學習。

(二)湖北

2015年湖北省的成交量總計1181.69萬元，共成交44個項目，參與企業(yè)數(shù)量和成交數(shù)量均不多，市場成熟度較之前兩個省份相差較大。其主要體現(xiàn)在制度層面設計的不完善：

1.初始排污權的分配。湖北省與山西省一樣采取的是有償分配與無償分配相結合的方式，并對新舊污染源進行區(qū)別對待。與浙江省規(guī)定的統(tǒng)一由省環(huán)保廳核定不同，湖北省具體的排污權分配由地級市負責。由于重大的污染企業(yè)往往是當?shù)刂匾墓I(yè)企業(yè)，對財政貢獻巨大，因此地市級政府在核定時難免有所偏袒，易發(fā)生行政腐敗，不利于降低排放。

2.關于排污權定價。湖北省對于交易的定價也由政府定基準價(二氧化硫3990元/噸，化學需氧量7980元/噸)，并在此價格之上交易。

3.在排污權期限上，湖北省的規(guī)定是1年。過短的排污權使用期限使得排污權價值降低，從而影響二級市場的交易。

根據(jù)湖北省2015年成交情況來看，湖北省在該年度共組織了6場交易，全部由地市級相關機構來組織，交易場數(shù)相比于浙江省偏少。從上述制度來看，該省的排污權交易市場推進行政色彩濃厚，市場化運行機制尚未完全建立。

(三)陜西

陜西省作為第一批排污權交易的試點單位之一，從2010年設立陜西環(huán)境權交易所開始交易量和交易總金額一直位列末位。該省份的主要制度規(guī)定有：

1.初始排污權的分配，采取的是有償分配與無償分配相結合的方式，并對新舊污染源進行區(qū)別對待。

2.在排污權期限上，山西省在行政法規(guī)《有償排污交易和取得辦法》規(guī)定了排污權期限為長期。

3.關于排污權定價。陜西省對于交易的定價也采取政府定價的模式。(見表1)

表1 各試點地區(qū)排污權交易制度比較

由上述對比可見，三個省份在排污權交易制度設計上最核心的差異在于排污權的初始分配、定價方式以及行政干預程度上。而結果也顯示，湖北、陜西兩省的排污權交易量相對較小，市場活躍程度低，浙江省份排污權交易較為活躍。市場流動性被定義為快速不受損失地將商品變現(xiàn)的能力[4]，因此活躍的市場交易便是市場流動性良好的體現(xiàn)。

二、排污權交易市場差異的法經濟學分析

想要激活排污權交易市場，就需要滿足市場流動性理論的三項要求。針對本文第二節(jié)所提出的三個假設，本節(jié)結合法經濟學理論分別對其作出驗證。

(一)設置新老劃斷，無償配給老企業(yè)初始排放權不利于市場流動

要提升排污權交易市場的活躍度，第一項要求就是市場的交易者需要充足，而初始分配模式的不同在很大程度上能引起市場交易者數(shù)量的變化。在排污權的初始分配模式上，目前國際上通用的有無償領取、固定價格出售、拍賣和混合機制四種[5]。浙江省規(guī)定了對排污權進行有償分配，而湖北，陜西省均采取的是“新老劃斷、區(qū)別對待”的制度安排。

由于湖北等試點地區(qū)在免費排污權總量確定，初始分配資格確定等方面缺乏完善的機制，簡單地根據(jù)新老企業(yè)或者新老污染源一分為二的制度安排，對于那些新建污染企業(yè)有失公平，有損市場主體的公平競爭和利益[6]。并且實踐中那些有償取得的企業(yè)往往需要支付巨額的排污權使用費，負擔過重，則可能激勵其鋌而走險，違規(guī)排放，導致參與排污權交易的動力不足。

相比之下，浙江省采取的有償分配模式，能夠促進排污權交易的市場化機制形成，提高環(huán)境資源配置的效率，更能滿足市場流動性的要求，也使是其成為全國排污權交易量最大省份的關鍵因素。

(二)政府干預定價會降低市場流動性

流動性好的市場還應當具備一個良好的價格機制。價格機制也是排污權交易制度的核心。理論上說，排污權交易能使企業(yè)在購買排污權和減少排放之間做出理性選擇。無論是一級市場還是二級市場，排污權價格均需滿足以下條件。

△F·Q>P·Q>△E·Q ①

△F>P>△E ②

其中，Q表示交易總量，P表示交易單價，ΔF表示超標排放的單位罰款價，ΔE表示減少1單位排放所需的平均環(huán)保投入。

①式表示對于企業(yè)需成立的條件，理論上，(1)排污權交易總價P·Q需低于超標排放所需支付的罰款△F·Q，否則理性的企業(yè)會選擇鋌而走險超標排放而非購買排污權。(2)排污權交易總價P·Q需高于企業(yè)自發(fā)為減少這些排放需要的環(huán)保總投入△E·Q，當高于排污權市場價格時，企業(yè)會購買排污權。反之，如果減排成本低于排污權價格，企業(yè)會通過減排，省出排污權來出售。以此激勵企業(yè)加大環(huán)保投入減少排污權交易支出，或者省出排污權指標出售交易取得額外收益，最終實現(xiàn)減少排放。化簡后得到②式，排污權交易價格應高于減排成本，低于單位排污罰金。

從該分析來看，形成合理的價格機制，發(fā)揮價格機制在資源配置中的決定性作用，才能提高市場流動性，提高企業(yè)參與排污權交易的動力。

(三)行政干預導致的交易成本過高會影響市場流動性

要實現(xiàn)市場流動，還要求避免交易成本過高。根據(jù)表1可見，浙江省作為我國市場經濟較為發(fā)達的地區(qū)，在法律法規(guī)設計中十分重視排污權交易的市場化機制。科斯提出，在一個零交易成本的世界里，無論如何選擇法規(guī)、配置權利和資源，只要交易自由就會產生最有效率的結果。但是現(xiàn)實世界交易成本不可能為零，因此能使交易成本效應最小化的法律是最適當?shù)姆伞7]

圖1顯示市場的交易量隨著交易成本的增加而萎縮。其中，P1P2代表交易成本，Q1代表市場成交量，隨著前者增加至P’1P’2，市場交易量則減少至Q2。

由此可得，簡化行政程序，減少行政權力的過分介入，可以激發(fā)企業(yè)參與的積極性，滿足市場流動性的要求。

三、提高交易市場活躍度的制度構建

通過對比國內各省市的立法差異，借鑒部分省市以及國外在實踐過程中摸索出的寶貴經驗，筆者從以下幾方面對湖北、陜西等排污權交易市場不完備的省份提出政策建議，幫助其擺脫排污權交易“有價無市”的困境。

第一，完善排污權交易立法。相關法律政策的缺失是排污權交易市場混亂且冷淡的重要原因。明確而完善的法律制度可以為企業(yè)參與排污權交易提供有效保障，也在一定程度上增加市場的活躍性。國家層面上，增加對排污權交易制度的規(guī)定，還應盡快出臺相關暫行辦法和實施細則，指導和規(guī)范各地立法工作。此外，地方立法層面，這些省市應當借鑒浙江的立法經驗，通過出臺詳細的交易規(guī)則，對總量控制指標核算，排污許可證，初始分配模式，交易流程運作，價格核定等各環(huán)節(jié)進行詳細規(guī)定，并完善相應的配套制度，結合實際情況和自身特點，構建一套統(tǒng)一完備的，具有地方特色的排污權交易法律制度。

第二，排污權初始分配模式的選擇——實現(xiàn)公平與效率。綜合四種分配方式，采取有償?shù)某跏挤峙渥钣欣谂盼蹤嘟灰资袌龌瘷C制的形成和發(fā)展，尤其是公開拍賣模式，有利于形成明確的價格信號，使每個企業(yè)都公平的參與競價。在確定排污權的初始分配價格上，應針對不同地區(qū)和行業(yè)技術水平、污染處理成本、生態(tài)環(huán)境和經濟社會可承受能力等方面的差異進行核定，制定合理科學的定價，實現(xiàn)排污權初始價格的公開化透明化。在市場達到一定發(fā)展程度時，逐步提高公開競價拍賣在初始權配置中的比例，實現(xiàn)環(huán)境資源的最優(yōu)配置。

第三，放開排污權價格管制。前文已經指出，市場發(fā)揮配置資源基礎性作用的前提就是資源的價格由市場決定。對于我國的排污權交易而言，要盡快的改變政府定價為主的局面，放開價格管制，培育充滿活力的排污權交易二級市場。就我國目前的排污權交易試點情況來看，推廣排污權公開競價拍賣是促進排汚權交易價格市場化的有效突破口。政府可以通過宏觀調控的手段來監(jiān)督市場價格的異常，而不是直接參與市場定價。

第四，簡化排污權交易審核程序，降低企業(yè)交易成本。排污權交易制度是一項較為復雜的制度，在交易進行的過程中也需要進行多種程序[8]。簡化交易程序，減少交易運行過程中給企業(yè)帶來的交易成本，相信將會有更多的企業(yè)加入到排污權交易的開展之中。

第五，政府監(jiān)管與市場運行的合理界分。排污權交易制度的實施本質上是一個市場機制運作的體現(xiàn)。行政權力和市場機制的界限模糊不清是很多省市排污權交易冷淡的重要原因。美國是排污權交易非常成熟的國家，其最大的特點在于充分注重了市場機制的作用，將涉及交易自身的事務完全交由自由市場來解決，行政權力僅在違約制裁和環(huán)境違法行為出現(xiàn)后方可介入二級市場之中。因此，我國可以引入美國的經驗，在法律框架下實現(xiàn)對政府權力的有效制約，克服大量來自行政部門的行政障礙，保障交易平臺、排污權初始分配和排污權交易定價的市場化，同時又讓行政部門能充分發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用。

四、結語

排污權交易市場的不活躍，使得排污權交易本應具有的促進節(jié)能減排和降低減排成本的功能沒有得到發(fā)揮。而法律法規(guī)的缺失、現(xiàn)有交易制度市場化程度低、價格機制不完善，交易成本高等，是導致排污權交易不盡如人意的主要原因。浙江省將排污權制度建設的重點放在了發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，努力減少一切可能阻礙市場發(fā)展的因素，在實踐中取得了較好的成效。部分試點省市可以借鑒其他省份的立法經驗，加強排污權交易市場的相關制度完善，從而發(fā)揮出其在節(jié)能減排中的最大效用。最后，我國的排污權交易市場仍處在初級階段，相比美國等成熟國家，在總量核定、初始分配、交易模式、交易平臺監(jiān)管體系等制度層面上仍存在很多待完善之處，因此我國的排污權制度建設任重而道遠。

[1]高明.法經濟學視角下的環(huán)境規(guī)制問題研究[J].生態(tài)經濟，2011(12)：47-50.

[2]蘇丹，李志勇，馮迪，胡成.中國排污權有償使用與交易實證的比較研究[J].環(huán)境污染與防治，2013，35(9)：93-100.

[3]劉莉.排污權交易，何時迎來第一彈？[N].四川日報，2013-02-19.

[4]John Maynard Keynes.A Treatise on Money[M].Harcourt，Brace and Company，1930，2：67.

[5]李創(chuàng).國內排污權交易的實踐經驗及政策啟示[J].經濟縱橫，2015(7)：125-128.

[6]杜群飛.當前排污權交易市場化機制的問題及對策研究[J].生態(tài)經濟，2015(1)：103-108.

[7]于杰，周偉鐸，蔣金星.排污權交易：理論引進與本土化實踐[J].中國地質大學學報，2014(6)：96-104.

[8]武廣艷.排污權交易制度研究[D].山東大學，2013：49-69.

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2095-4379-(2017)22-0010-03

林張萌(1994-)，女，漢族，浙江仙居人，華東政法大學國際金融法律學院，碩士研究生，研究方向：法律與金融。