環境公益訴訟的困境及其對策

呂志偉

摘 要：面對環境污染和生態破壞的巨大壓力，回應法治國家建設和生態文明建設的要求，環境方面的法律法規必須有所作為，以有效緩解生態環境下行的壓力。環境公益訴訟尚未成熟，在實施過程中難免會存在主體范圍不明確、提起訴訟的相應組織匱乏、開展環境行政公益訴訟難度大、司法體制掣肘導致立案難等問題，這些問題嚴重制約環境公益訴訟的的順利展開。針對這些問題，有必要轉變觀念、健全環境公益訴訟的規則、政府加大對社會環保組織的支持力度、建立科學的環境審判體制。

關鍵詞：環境公益訴訟；社會組織；困境；對策

1 環境公益訴訟的概念

“環境公益訴訟，是指特定國家機關、社會組織和個人，對有關民事主體或行政機關侵犯環境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責任的制度。在此基礎上，環境公益訴訟可分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。環境民事公益訴訟，即公民或有關組織針對其他公民或組織侵害環境公共利益的行為，請求法院提供民事性質的救濟的訴訟活動。環境行政公益訴訟則指公民或法人以行政機關的具體環境行政行為損害環境公共利益為由，向法院提起的司法審查之訴?！盵1]

2 環境公益訴訟面臨的現實困境

結合相關法律規定和社會現實，環境公益訴訟主要存在以下難題。

（一）法律規定的起訴主體范圍不明確

《民事訴訟法》第55條規定的提起環境公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”，而沒有明確“法律規定的機關”的范圍，《環境保護法》第58條明確規定了提起公益訴訟的社會組織應具備的條件，對“法律規定的機關”則未予規定。此處如果把“法律規定的機關”限定為行使環境監督管理職權的部門，則無疑有縮小提起環境公益訴訟的主體范圍之嫌，不利于治理污染和保護生態，也不利于維護社會公眾的環境利益；但如果降低公益訴訟的門檻，擴大提起訴訟的主體范圍，則有學著擔心會出現訴權濫用的情形，無形中增加了法院受理環境案件的壓力。

（二）提起訴訟的相應社會組織匱乏

根據《環境保護法》規定，提起環境公益訴訟的社會組織需要有以下兩個條件：一是依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。而根據相關環境公益訴訟的信息資料統計，符合以上條件的社會組織在全國范圍內不過寥寥幾百個，而在這幾百個符合條件的社會組織中，由于缺乏必要的經費和專門法律人才等原因，多數社會組織既缺乏提起環境公益訴訟的相應能力，也很少有提起環境公益訴訟的意愿；有的具有官方性質的社會組織出于政府壓力，提起公益訴訟的可能性又大幅降低。

（三）開展環境行政公益訴訟的難度大

如前所述，在分類上，環境公益訴訟包括環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟兩類。環境民事公益訴訟已被納入民事訴訟體系，而環境行政公益訴訟則在法律規定上存在不確定性，實施起來難度較大。一方面，從法律規定來看，環境行政公益訴訟的上位概念——行政公益訴訟在相關法律中尚且沒有予以明確，更不用說環境行政公益訴訟能有具體的適用規則。《環境保護法》規定的的訴訟范圍是否包含行政機關亂作為或不作為而導致生態破壞和環境污染的行為，根據目前的法律規定難以得出確定的結論。

（四）司法體制的掣肘導致立案難

目前，司法體制改革尚處于深水區和攻堅期，體制之前內在的積弊還不能被有效消除，難免會對環境公益訴訟產生消極影響。在我國現有的司法體制下，各級政府牢牢掌握本級法院的人事權和財政權。而另一方面，在多數情況下，環境公益訴訟的被告常常是本地經濟發展的重要支柱企業，納稅額在政府財政收入中占據較大比例，而當前政府唯GDP的政績觀在短期內又難以矯正，當地政府或多或少會偏袒被告一方，利益的天平一旦傾向一端，便會出現環境公益訴訟立案難的問題，“即使按照現有的改革思路，法院的財政、人事權由省級統轄，也只是地方制約的范圍稍微上提的問題，未必能從根本上解決問題。”[2]

3 解決環境公益訴訟難題的對策

我國進入了進行經濟社會發展的新時期，強調依法治國的必要性，在法律的軌道上解決各方面問題。針對前述幾個突出問題，有必要從以下幾個方面予以改進。

（一）正確看待環境公益訴訟

環境公益訴訟雖然是對傳統訴訟關系的一種突破，但是應該看到，這一訴訟制度的目的是關注影響公共利益的環境問題，體現的是在經濟發展大潮之下的理性回歸。環境公益訴訟會導致濫訴的憂慮完全是多余的，從國外成熟的經驗來看，尚沒有發生濫訴的情況；從我國的現實來看，即使有相關社會組織有意愿提起訴訟，也會由于缺乏專門人才和經費而乏力，有的地方設立公益訴訟基金和專門的環保法庭，但是環境公益訴訟仍然沒有出現大規模爆發之態勢。而認為該類訴訟會影響政府和企業效率，影響社會穩定的心理也是沒有必要的，設立環境公益訴訟制度的初衷就是發揮大眾在環境保護中的監督作用，以彌補國家機關的監督不到位、不充分的漏洞，如果政府和企業依法作為，當然不會成為該類訴訟的被告。相反，建立環境公益訴訟制度，為人民大眾提供有序表達合理利益訴求的渠道，促使政府落實監督管理職責、企業依法生產經營。

（二）健全環境公益訴訟的規則

有法可依是依法治國的前提和題中之義，但是應當認識到，我國在環境公益訴訟的立法上仍然留有很大的空白，為將依法治國落到實處，針對這一問題，有必要借助立法和司法解釋的手段對相關問題作出細致的規定，不致使人民法院在適用法律時產生錯亂不一的局面。此外，有必要建立一系列規則，比如：“1.環境公益訴訟可以由環境污染或生態破壞發生地、造成公眾環境權益損害地的中級人民法院集中管轄；2.社會組織和公民起訴應不受危害行為或侵害結果發生的地域限制，環保行政機關或其他具有法定職責的機關起訴可以基于職責范圍應主要限于所轄地域范圍內；3.訴訟請求可以包括禁令之訴、給付之訴、損害賠償之訴、回復原狀之訴、修復環境之訴等不同種類；4.在因果關系證明上，適用舉證責任倒置和因果關系推定規則；5.原告勝訴的由被告承擔訴訟費用，原告敗訴的應免收訴訟費或由政府設立的環保公益基金支付訴訟費用；6.勝訴判決可以拘束其他未起訴主體，敗訴判決則不得妨礙其他主體就同一公益訴訟請求起訴。”[3]

（三）推進司法體制改革

要想突破現有的司法制度對環境公益訴訟的限制，使這一新型訴訟制度在保護環境中發揮強大后盾作用，有必要從如下幾個方面進行改革，營造有利的司法環境?！笆紫龋⒍嘣沫h境案件立案監督機制，使法院內部監督、檢察監督、人大監督與社會監督等多種形式的監督有機結合；其次，全面推進環境司法的專門化與專業化，科學設立環境資源審判組織，集中審理各類環境與資源保護案件；其三，建立跨行政區域的司法審判組織，比如區域性法院、流域性法院等，以排除地方利益、地方保護對環境司法的干擾?！盵4]完善環境公益訴訟的司法環境不是一蹴而就的，它需要各個方面的協調和相互配合，多管齊下，形成體系效應，為環境公益訴訟的有效開展提供強有力的制度保障。

參考文獻

[1]呂忠梅.環境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008，（6）.

[2]王燦發，程多威.新《環境保護法》下環境公益訴訟面臨的困境及其破解[J].法律適用，2014，（8）.

[3]肖建國，黃忠順.環境公益訴訟基本問題研究[J].法律適用，2014，（4）.

[4]肖建國，黃忠順.環境公益訴訟基本問題研究[J].法律適用，2014，（4）.