北京農村集體建設用地流轉模式比較研究

桂琳+羅玲+吳靜+田振

摘 要：文章歸納總結了北京農村集體建設用地流轉后的六種用地模式：國有土地，集體土地租賃，入股集團公司，宅基地流轉，土地基金管理部門，用于政府公租房的主要特點、缺陷和經典案例，然后從不同視角對六種用地模式進行分析比較，并提出政策建議。

關鍵詞：農村集體建設用地流轉模式 宅基地流轉 土地基金管理部門

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）06-165-02

一、引言

我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉、城鄉統籌發展的重要時期，而集體建設用地流轉對實現城鄉統籌發展有重要的意義。從土地流轉利用用途來看，土地流轉主要用于商業用地、教育科研用地、旅游用地和文化事業用地；醫院、行政辦公、其他公建有一定程度的增加，體育用地、文物古跡用地則有所減少。工業用地基本穩定。北京農村集體建設用地流轉后的用地模式總結為以下六種：國有土地，集體土地租賃，入股集團公司，宅基地流轉，土地基金管理部門，用于政府公租房。

二、模式分析

（一）流轉為國有土地模式

這種形式是指農村建設用地在地方政府主導下，農民自愿將農村建設用地轉變為國有建設用地。

1.主要表現形式及特點。這種模式主要有兩種表現形式。一種是國有土地征用。是指以村集體自愿為前提，主要用于公益性基礎設施建設。另一種形式則是轉為國有土地后招商，要求實現農村建設用地的減少和城市建設用地的增加二者相掛鉤，土地招商后用于多種項目開發，不局限于農業項目，利潤相對較高，需要省級以上國土部門審批。

2.存在的缺陷。理論上集體土地流轉后的補償金應由村集體按照一定標準分配給全體村民所有，但現實生活中卻仍掌握在村集體手中，農民利益分配不均衡。這種模式需省級國土部門審批，最后獲得審批的項目較少。

3.典型案例。2011年，北京雁棲湖生態發展示范區項目牽涉到周邊8個村、共3000多畝土地的集體建設用地，其中3個村為整建制搬遷，最后分地塊征地。例如，柏崖廠村征地1668畝，征地補償款共計2.7億元，村委會按照產權制度改革方案進行利益分配，直接分給被拆遷人。

（二）集體統籌租賃模式

集體統籌租賃路徑指的是由村集體對村集體建設用地統一管理、統籌籌資進行土地開發和整理、統籌安排租賃土地或建設廠房并最終獲得收益，收益由全體村民共同擁有。收益主要用于對農戶的補償、農村土地的保護開發、農村的基礎設施建設和農民的社會保障建設。

1.主要表現形式和特點。主要表現形式有兩種：一種是直接租賃土地，在村民同意的前提下，將建設用地的使用權租給企業或個人使用。另一種是建設廠房收益，主要是村集體在其建設用地上通過規劃建設廠房，再由村集體管理并出租。這種形式典型做法是先成立“開發區”，再通過招商流轉轉讓。

2.存在的缺陷。由于集體建設用地出租利益相對較高，容易受利益驅使而進行違章建設，例如小產權房的出現。

3.典型案例。通州區小堡村為了滿足工業園區的用地需要，村委會收回部分廢棄宅基用地和農用地。補償標準分為兩種：14戶農民向村委會轉讓土地約190畝，補償標準是30年每年每畝200元；234戶農民轉讓土地978畝，第一年補償每畝600元，第2～4年800元，依次類推。流轉后土地采取土地出租和廠房出租兩種方式運營，土地出租的租金為每年每畝4000元。

（三）流轉入股集團公司模式

1.主要表現形式及特點。即由村集體成立專業化的集團公司，統一規劃，打造住宅區及產業園。村民則按照人口數量進行定期分紅。

2.存在的缺陷。這種交易仍有引資方面的風險，在經營過程中，受房地產利益的驅動，也易出現大量違規建設，如小產權房。

3.典型案例。1999年，鄭各莊將土地量化到每個農民，按照只租不賣的原則入股宏福集團。每畝土地租金每年5000元，2013年調為10000元。2005年，鄭各莊組織編制的《鄭各莊片區平西府組團控制性詳細規劃》被北京市政府批準，鄭各莊以此規劃為統領進行城鎮化建設。截至2012年，鄭各莊興辦96家企業，提供約1.3萬個就業崗位，產值95億元。鄭各莊村利用集體土地，已經建立了集文化創意旅游、教育科研、工業及房地產開發為一體的產業鏈。

（四）宅基地流轉給同村村民或城市居民模式

1.主要表現形式和特點。主要有兩種形式。一種是向同村村民的宅基地買賣，交易程序靈活，成本不高，但其交易主體受到嚴格限制。另一種方式是向城市居民或同村村民出租。這種方式常發生在一些相應地理區域優勢或環境優勢較明顯的區域。

2.存在的缺陷。這種方式在實際操作過程中，同村村民的宅基地直接買賣利潤相應較低，且相應監管較松，導致出現如城市居民扎堆購地造屋或者改建農家閑置舊宅等情況；而又因非本村村民擁有宅基地的非法性，又存在由于土地升值，出租農戶反悔等糾紛的發生。

3.典型案例。北京市興壽鎮上苑村具有良好的自然環境，藝術家在這里擇群而居，形成了北京著名的“原生態藝術聚集區”。這些藝術家購買或者租住農家閑置宅院，形式上擁有了宅基地的使用權。但是近年來隨著土地資產價格的上漲，也出現了一些民事糾紛。

（五）流轉給土地基金管理部門機構模式

1.主要表現形式和特點。土地基金是以土地資源為載體，利用基金管理模式，村集體將零散土地集中起來，進行整理開發，農戶將土地流轉給村集體或土地基金管理會，并按照一定標準折算成參加基金會的入會費，按投入比例分配收益，有利于土地的規模化開發與利用。

2.存在的缺陷。該方式正處在探索時期，使用的較少，成效需進一步驗證。基金管理最大的問題在于基金管理會的專業化水平，缺乏配套的管理制度，法律上缺乏相應的支撐，難以保證農民的利益。

3.典型案例。北京大興區榆垡鎮采取用地單位以土地補償費為會費入會，平均每畝5萬元作為土地基金，并成立了土地基金管委會。土地基金會統一對土地進行開發管理、招商引資。給農民的補償標準為每年每畝1550元。為避免因土地基金投融資運作風險，還可由鎮財政暫時補貼。

（六）流轉為政府公租房

1.主要表現形式和特點。2017年4月，北京市住建委宣布，將在公租房、自住房中為“新北京人”（穩定就業的非京籍無房家庭）開展專項分配試點，單獨劃分30%房源。這種方法是通過國土資源部相關審批，建設租賃房并按照國家相關政策進行管理要求向外出租的模式。這種模式一定程度上緩解了一些商品住房價格較高、建設用地緊缺的城市保障房建設的用地壓力，且能讓農民獲得合理化的固定租金收入。

2.存在的缺陷。這種模式的求租者主要是城市外來務工人員。這種模式容易導致由于經濟利益驅使而產生的多占、搶占宅基地，搭建違章建筑的現象，進而造成居住環境混亂無序、居住安全難以得到充分保障等問題。

3.典型案例。2010年初，北京市政府批準在集體土地上建設租賃房的試點方案。2010年昌平區北七家鎮海鶄落村租賃房建設項目正式開工，項目由村集體出資建設，配租對象是中關村科技園內企業工作人員。租金將參照市場價格，項目所獲租金，30%用于集體再發展，其他按照股份分紅給農民。2009年未來科技城項目中，海鶄落村被征地1530畝，補償金額33120萬元。發展公租房土地凈收益預計達1611萬元/畝，為農民創收效益明顯。

三、流轉模式對比分析

四、政策建議

（一）應建立村民共同參與的管理監督體系

土地流轉時需提交“擬流轉土地所屬的集體經濟組織成員會議三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意流轉的證明文件”，然而在實踐中，常出現由村委會自行與土地承租方簽訂協議的情況。因此，應盡快建立政府監管、村民參與、村委會主持的管理及監督體系，以保證集體建設用地流轉工作的公平開展。

（二）加強小產權房的規范管理

北京郊區各區縣是許多違章修建別墅或小產權房的多發地，建議對現有一些符合質量安全檢測和政策要求的違章房屋，補辦用地等審批手續，或納入公租房等政策性房源范圍，減少問題房源。

（三）盤活利用農村宅基地

近些年來，隨著經濟的發展及城鎮化進程的加快，據相關統計，目前我國每年有近1500萬人口從農村到城市來發展，農村宅基地的空心化狀況日益嚴重。隨著北京郊區基礎設施的完善，農村可對舊廢棄宅基進行整治，整理后可一部分復墾為耕地，一部分改建為新村；慎重穩妥推進宅基地財產權抵押、擔保、轉讓，繼續試點將宅基地通過集體經濟組織盤活利用，流轉的集體建設用地可用于二、三產業發展，發展符合鄉村功能定位的鄉村旅游、養老等產業。

（四）應積極引導外部資金參與土地流轉

引導支持工商資本、民間資本、外來資本依法利用流轉土地投資農業，發展休閑農業。對專業大戶、家庭農場、農村經紀人、農業科研單位、新型科技農民、農業企業、農民專業合作組織等各類市場主體繼續進行鼓勵和扶持，引導各主體間產業化龍頭對接，建立風險共擔、利益均沾的緊密型利益聯結機制。引導有資金、懂技術、會經營的各類人才受讓流轉土地進行開發。并探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。

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（作者單位：北京農學院經濟管理學院 北京 102206）

（作者簡介：桂琳，副教授，研究方向為土地管理、農產品市場營銷及物流。）

（責編：賈偉）