建國以來北京市土地資源配置過程中的政府行為分析

張佳書+孫若塵

摘 要：北京市作為首都，既是中央政府的所在地又是北京市政府的所在地。這種特殊的地位使得兩級政府在對北京市土地資源進行配置的過程中存在著相較其他地區更為復雜的關系。文章采用制度變遷理論和博弈論的研究方法，從建國以來北京市土地利用政策的演變及現狀的角度，對土地資源配置過程中中央政府和北京市政府的行為進行了分析。結果表明，作為具有“經濟人”思維的中央政府和北京市政府，在對待土地資源配置問題上，二者之間的關系可以分為三種情況：第一種情況為，當中央政府和北京市政府同時追求保證糧食安全、維護農民利益等效用最大化時，二者將會合作，共同推動土地利用政策體系向更注重耕地保護的方向進行制度變遷；第二種情況為，當兩級政府同時追求經濟增長、政績提升等效用最大化時，二者也將合作，共同阻礙土地利用政策體系向更注重耕地保護的方向進行制度變遷，例如，制定具有可鉆漏洞的土地利用政策等；第三種情況為，當中央政府追求保護耕地等綜合效用最大化，而北京市政府追求實現經濟增長等效用最大化時，二者將會進行“監察博弈”，中央政府懲罰的力度決定了北京市政府的行為選擇。

關鍵詞：北京市 土地資源配置 政府行為 制度變遷 博弈論

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）06-158-04

一、引言

自建國以來，在土地調控問題上我國政府一直扮演著重要的角色。在計劃經濟時期，由中央政府統一安排全國土地使用權的配給，土地利用按照計劃進行。盡管改革開放以來我國逐步發展社會主義市場經濟，但是由于土地資源自身有其特殊性，加之在土地國有的背景下，政府在土地一級市場處于壟斷地位，都使得土地資源定價市場化的進展十分緩慢，政府仍然在通過行使強勢的調控與干預手段主導著土地資源的配置。1994年實行分稅制改革以后，地方政府的財政收入與該地區土地相關收入的聯系越來越強，土地相關稅收甚至成為地方財政收入的主要來源，中央政府與地方政府對土地調控政策的選擇決策中逐漸顯現出博弈的色彩，引起了很多學者的重視。他們大多數將中央政府和地方政府的角色分別簡單地定位于完全追求保護耕地、保證糧食安全、維護農民利益的正面形象，和完全追求經濟增長和提高政績，而不顧綜合社會生態效用的負面形象，研究停留在對二者的博弈關系的分析上（唐在富，2007；蔣軍成等，2008；王公山，2008；馮詩杰，2011；王剛等，2011；孫立新等，2013）。然而，就中央與地方政府都是理性的“經濟人”這個假設來說，更為接近實際情況的是，在土地政策實施過程中二者的利益目標往往沒有那么絕對，而是既追求經濟增長，又兼顧經濟社會的協調可持續發展，兩種目的交互存在。尤其作為首都的北京市，既是中央政府的所在地又是北京市政府的所在地，兩級政府在對北京市土地資源進行配置過程中的關系相較于其他地區來說更為復雜。因此，本文以北京市為研究對象，在制度經濟學和博弈論的框架下，擬通過分析中央政府和北京市政府在面對共同利益時如何合作，面對矛盾沖突時又如何角力，揭示土地資源配置中兩級政府的行為規律。

二、中央政府和北京市政府面對第一種共同利益時的合作

將1949年建國以來與耕地保護相關的北京市土地利用政策進行整理可以看出，整個政策體系的變遷過程大概經歷了三個階段。從1949年至剛推行改革開放的第一個階段內，中央政府和北京市政府分別針對北京市的具體情況，出臺了許多與建設用地審批程序及抑制土地浪費相關的政策，包括1953年、1958年和1973年出臺的三次城市總體規劃。然而，不管是城市總體規劃還是其他政策，強調的大多是保障建設用地的供給，并沒有專門針對耕地面積的維護提出具體規定，相關內容只是散見在其他政策的條款里。

1986年，中央政府頒布了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱為《土地管理法》），這一法律的頒布代表了我國土地管理工作上的一次重大轉折，是對土地管理體制的根本性改革，標志著我國土地管理工作開始步入依法管理和全國城鄉土地協同管理的發展軌道，從而從根本上開創了我國土地管理事業的新紀元（張傳玖，2006），自此，我國的土地利用政策體系開始進入第二階段。在這一時期，北京市政府積極響應中央的號召，于1982年和1993年出臺的兩次城市總體規劃中都增加了“土地使用平衡表”，在表中規定了各種類型土地的使用面積，這標志著“對土地利用進行專門的規劃”這一概念開始被引入到規劃體系中，北京市政府對耕地保護的重視程度逐漸加強。此外，遵循著中央政府的指導方針，北京市政府還分別制定了基本農田政策、建設用地審批政策及違法事件的懲罰制度等相關政策的具體實施方案。這一時期的北京市土地利用相關的政策體系中，耕地保護相關的政策的數量迅速增多。

1998年，中央政府對《土地管理法》做出了重大修改，無論是立法的指導思想還是法案的主要內容都發生了改變。具體來說，第一，立法主旨從保證建設用地的供給變為提倡耕地保護，控制農地非農化的速度。第二，強化了對基本農田的保護政策，并專門補充了單獨的章節以強調耕地保護。第三，在《土地管理法》之中正式加入耕地占補平衡政策（陳小君，2012）。隨后，北京市政府于1999年出臺了專門的土地利用總體規劃，以控制建設用地增長、保障耕地面積為總目標指導全市的土地利用。此外，對已有政策的實施效果的管理和監督逐漸被政府部門所重視，參照著中央政府出臺的耕地保護相關法律法規，北京市政府也制定了許多具體的實施政策規范。可以說，北京市土地利用政策體系進入了更加完善的第三階段。

然而，土地利用政策經歷了上述這三個階段的變化，使得耕地保護體系不斷完善的過程并不是自發進行的。根據制度經濟學中的制度變遷理論，政治的、經濟的行為主體，也就是所謂的agent，會對維持現有制度和進行制度變遷的成本收益進行分析比較。當變遷的收益大于成本時，這些行為主體將會不斷推動變遷直至制度變遷實現為止（North，D.C.，1990）。作為實行市場經濟的社會主義國家，我國的制度變遷大多是由政府推動進行的，也就是說，政府是制度變遷的行為主體（楊瑞龍，1993；陳天祥，2001；胡書東，2010）。因此，接下來我們考察北京市土地利用政策體系的變遷是如何在政府主導下完成的。

1979年以前，北京市以戰備為指導方針，將城市建設的重點放在發展工業上，導致近郊區大量的耕地被占用來開辦工廠。然而，1949年以來的第一階段內，已有的土地利用政策中大多是強調禁止土地浪費，中央政府和北京市政府都尚未明確認識到耕地保護的重要性。1979年改革開放以后，伴隨著北京市經濟快速增長，農地非農化現象逐漸增多。由于第一期的土地利用政策體系中沒有針對耕地保護的專門政策，導致其沒辦法有效地控制建設用地對耕地的占用，導致北京市耕地面積迅速減少，僅1979年至1981年間每年平均減少的面積是1966年至1978年間年平均減少量的2倍。對于中央政府和北京市政府來說，如果推動土地利用政策體系向更注重耕地保護方向進行變遷，那么不僅影響了本市的經濟增長，而且還會導致北京市政府財政的損失以及阻礙政府官員政績的提高。但是另一方面，制定更多的耕地保護政策去限制農地非農化可以達到保障糧食生產、維持社會安定的目的，帶來綜合效用的提高。面對著上述成本收益，中央政府和北京市政府進行了權衡取舍，最后決定共同推動土地利用政策體系向更注重耕地保護的方向進行變遷。

1980年4月，中央政府針對北京市城市建設下達了兩點指示。第一，北京市不必成為中國唯一的經濟中心，應該抑制重工業的發展。第二，常住人口不得超過1000萬人。對應著這兩點指示，北京市政府在1982年的城市總體規劃編制過程中，以更為合理的土地利用為目標，加入了土地使用平衡表的內容，規定了規劃期始末各類土地面積的具體變化量，標志著政策理念與手法產生了本質的變化。在同一時期，跟北京市的情況類似，全國耕地面積均在急劇下降，尤其是1985年一年之間耕地面積減少達1500畝。此外，由于我國當時并沒有設置專門的土地管理部門，也沒有頒布任何土地管理的法律，與土地利用相關的糾紛也在頻繁發生。為了解決土地方面的各種問題，1986年6月，中央政府出臺了《中華人民共和國土地管理法》，同年8月國家土地管理局成立，自此，全國的耕地保護工作邁入新的階段。《土地管理法》的頒布直接影響了北京市政府在土地利用政策制定上的方向，包括對應著北京市實際情況的《土地管理法實施辦法》在內，之后又出臺了許多與耕地保護相關的政策。就這樣，伴隨著改革開放以來土地利用形勢發生的變化，中央政府和北京市政府在追求保障糧食安全、維護農民利益這同一目標的過程中，相互合作，逐步推動土地利用政策體系的重心從加速城市化變遷到耕地保護。這段合作的過渡時期以1982年北京市政府在第四次城市總體規劃中加入土地使用平衡表為開始，以1986年中央政府制定并頒布《土地管理法》為結束。

20世紀80年代初以來的第二階段內，隨著中央政府和北京市政府對耕地保護的逐漸重視，二者分別以《土地管理法》為基準制定了許多耕地保護相關的土地利用政策。然而，1992年興起的“開發區熱”導致民間企業以各種名目進行土地開發，進一步加劇了農地非農化的現象，已有的耕地保護政策的制約作用逐漸減弱。根據1996年農業普查數據，1993年至1996年3年間，北京市耕地面積減少了64333公頃，這個變化引起了中央政府和北京市政府的充分重視。盡管與土地利用政策從第一階段變遷到第二階段的成本相比，90年代后半期以來的地價高騰使得農地非農化為地方政府帶來的GDP增長及政績積累等誘惑越來越大，但是同時，由耕地面積減少帶來的諸如糧食生產安全受到威脅、失地農民的生活得不到保障等問題也愈發深刻。再次經過了權衡取舍之后，兩級政府一致認為如果土地利用政策體系向更注重耕地保護的方向進行改變的話，獲得的收益將大于成本，于是共同推動了第二次政策體系的變遷。

這次變遷的過渡期開始于1998年，這一年《土地管理法》被中央政府進行了大幅度修改。但由于1986年在制定《土地管理法》時僅用了三個月的時間，導致很多條款的規定含糊不清，缺乏約束力。為了修正這一管理法案中的問題，國家土地管理局于1998年重新頒布了新的《土地管理法》，它標志著中央政府對耕地保護問題的重視程度有了本質上的提高。同一時期，伴隨著城市化進程，北京市的耕地面積繼續加速減少，1997年以后，城市開發的重點已逐漸從近郊區向遠郊區轉移。為了積極響應中央政府保護耕地的方針，北京市政府決定將土地利用總體規劃加入到城市土地利用的規劃體系中，目的是使土地利用與城市總體規劃相協調，緩和日趨緊張的人地關系。于是，1999年北京市政府編制了第一次土地利用總體規劃，這也標志著土地利用政策體系從第二時期正式變遷到第三時期。此后，中央政府和北京市政府繼續協調合作，從各個方面制定與耕地保護相關的土地利用政策，共同推動著政策體系不斷完善。

以上就是1949年建國以來，在北京市土地資源配置過程中，由于中央政府和北京市政府在追求保障糧食生產安全、保護耕地、維護農民利益等綜合效用最大化這一目標上達成了一致，因此，二者通力合作，以政策為調控手段，共同推動土地利用政策體系向更注重耕地保護的方向進行了兩次變遷。

三、中央政府和北京市政府面對第二種共同利益時的合作

占補平衡的概念最初是從1997年公布的《中發[1997]11文件》中提出的，文件規定為了維持耕地總量，用地部門在將耕地占用為建設用地之后，必須以相同面積和質量的耕地作為補充。1998年，修改后的《土地管理法》將占補平衡政策正式納入其中，占補平衡政策成為正式的法律條款。總的來說，占補平衡政策實施以來，在很大程度上起到了制約建設用地占用耕地面積的作用，然而，這個政策本身存在的缺陷卻導致在像北京這樣的大城市，耕地面積難以維持。

根據國土資源部每年發布一次的《全國土地利用變更調查報告》，2005年至2008年期間，北京市每年都能夠完成占補平衡的任務。也就是說，被建設用地占用耕地面積與通過土地整理、復墾等手段增加的面積大體相同（表1）。從這個角度來說，北京市作為占補平衡成果的耕地面積確實得到了成功的維持。然而，中央政府在制定這個政策的時候，只是將“耕地→建設用地”這個過程納入制約范圍內，而沒有考慮到“耕地→其他農用地→建設用地”這個耕地非農化的過程。也就是說，其實耕地占補平衡政策自身在某種程度上存在一種與其政策目標反向的激勵。

“耕地→其他農用地”與“其他農用地→建設用地”是相對獨立的兩個過程。首先先看前者。由于北京市的糧食自給率不高，因此糧食供給主要依托于他省進口，對于北京市的農民來說，要想增收，就需要調整農業內部結構，少種糧食，多發展瓜果、畜產和經濟作物，這促使了耕地向園地、牧草地等其他農用地的轉化。此外，為了改善環境，北京市政府大力推動綠化隔離帶的建設及退耕還林工程，這也使遠郊地區大面積的耕地變為林地。如表2所示，2001年至2008年，尤其是到2005年為止的4年間，北京市減少的耕地面積中，轉變為其他農業用地的比例很大。

接下來將焦點放在農業用地轉為建設用地的過程。《土地管理法》規定，用地部門占用耕地后，需要履行占補平衡義務，若自行補充耕地困難（大多數情況是很難自行補充的），可以向行政管理部門繳納費用之后委托其代為補充。另一方面，耕地補充對于行政主管部門來說需要花費很多時間精力，在財政上也帶來一定的負擔，比如規劃土地的成本、土地改良成本、對失地農民進行補償的成本等等（唐菊華、呂昌河，2008）。與之相對，當建設用地占用園地、林地、牧草地等其他農用地時，由于其他農用地未被列入占補平衡政策的補充對象，因此與“耕地→建設用地”過程相比，政府的行政主管部門的負擔就小了很多。盡管中央政府在制定《土地管理法》時沒有將其他農用地列為耕地占補平衡政策的補充對象的原因我們不得而知，但是可以看到，對于用地部門和地方政府的行政主管部門來說，在意識到這個政策漏洞給他們帶來的便利之后，就不再會有將其他農用地也劃為耕地占補平衡政策的補充對象的動機了。這就產生了這樣一種可能，即想要用地的單位和政府的行政主管部門為了避免履行占補平衡的義務，而先將耕地轉化為其他農用地，然后再將其他農用地開發為建設用地。正如表3所示，2005年至2008年，建設用地的主要供給來源中，耕地和其他農用地幾乎各占一半。此外，除了量的方面耕地占補平衡政策難以維持耕地面積保持不變之外，在質方面，也常出現地方政府的行政主管部門“占優補劣”的行為。如表4-6所示，2008年至2014年北京市耕地及其他農用地面積的減少主要發生與近郊區和遠郊平原區，而耕地面積的增加卻多發生在遠郊山區。遠郊山區的耕地傾斜坡度大、土壤肥力差、水分不足，這使得近年來北京市耕地總體的質量水平逐年下降。

從上述以耕地占補平衡政策為例的分析中可以看出，在共同追求經濟增長、提高政績等效用最大化這個過程中，不乏中央政府和北京市政府協調合作，充分利用政策制定的漏洞的情況，這使得二者在土地資源配置過程中合力推動耕地向建設用地方向轉移。

四、中央政府與北京市政府面對矛盾沖突時的博弈

上述的兩種情況是針對中央政府和北京市政府達到目標一致，追求共同效用最大化時的分析。然而，當出現中央政府從國家全局利益的角度出發，關注于糧食生產安全、宏觀經濟的可持續發展、失地農民生活保障、居民福利水平、社會穩定等，而北京市政府看重本地區局部的、短期的利益目標，如GDP增長率、土地收益對財政的貢獻、官員政績提高等情況時，二者之間便產生了利益沖突，開始進行博弈。

為了建立中央政府與北京市政府在對土地資源進行配置時的博弈模型，首先做以下假設：中央政府是國有土地總代理人，北京市政府在中央政府委托下可以行使部分土地所有者和管理者權利。當中央政府通過出臺一些土地利用政策對土地資源配置進行調控時，其目標包括國家整體經濟社會協調科學發展、財政收入的穩定增長、兩級政府之間的長期協調等，行動空間為“監管S”和“不監管NS”。北京市政府在選擇制定土地利用政策時，其收益目標主要包括短期內的經濟增長、財政收入增長以及地方官員的晉升資本積累，行動空間為“執行I”與“欺騙C”。當北京市政府采取“欺騙”策略且不受中央政府“監管”時，其收益表現為高于預期的當期地方財政收入和更快的地方經濟增長速度，以及為地方官員積累更多政治升遷資本。兩級政府之間為完全信息靜態博弈，即二者作為博弈的局中人，決策不分先后，且雙方均知曉兩方可能的策略選擇、每項策略的執行成本及其相應收益。中央政府的的“監管”行為對北京市政府前一時期的“欺騙”行為有糾正作用，但“監管”行為需要中央政府花費高額的調查監管費用。當北京市政府選擇“執行”時，若中央政府采取“監管”行為，不但社會總福利不會增加，反而提高了社會總成本。同理，當北京市政府選擇“欺騙”策略時，若中央政府選擇了“不監管”，則北京市政府能夠取得更高的收益回報；若中央政府選擇“監管”，則地方政府會受到上繳違規收入、官員接受處分等懲戒措施，同時區域經濟社會的可持續發展也將受到阻礙。

基于上述假設，中央政府與北京市政府在土地資源配置過程中的博弈擴展式如下（圖1）。

在中央政府執行“不監管NS”策略時，北京市政府共面臨兩種選擇：“執行I”或“欺騙C”。當北京市政府選擇持“執行I”策略時，北京市政府獲得的收益為良性正常收益R1，這一收益符合本地科學協調發展要求，中央政府的收益則體現為預期的長期最大收益U；當北京市政府選擇持“欺騙C”策略時，能夠為本屆政府帶來短期內更高的經濟增速，但不合理的土地政策將誘發地方土地的過度無序開發，從而影響國家總體經濟社會的可持續發展，因此此時北京市政府的收益表現為本屆政府任期內高于正常受益R0的當期收益R1，而中央政府的收益則表現為低于預期收益U的實際收益V。

在中央政府采取“監管S”策略的情況下，北京市政府同樣有兩種策略選擇，此時，設中央政府為監察管理行為而付出的成本設為c。若北京市政府選擇“執行I”策略，那么對于中央政府而言，其最終收益為U-c，北京市政府的收益則為符合經濟社會長期發展要求的良性效益R0；若北京市政府選擇“欺騙C”策略，那么北京市政府將會受到用地凍結、官員問責、經濟罰款等處罰，設這一處罰成本為G，則其最終收益為R1-G，同時從北京市政府到中央會有收益轉移f的存在，因此這一策略組合下中央政府的最終收益為V-c+f。土地長期利益回報f一般高于監管成本c，因此V-c+f>V。

在靜態分析當中，中央政府的懲戒力度，即北京市政府面臨的處罰成本G的大小，對雙方博弈中北京市政府的策略選擇有至關重要的影響。若R1-G>R0，這意味著北京市政府即便受到了中央政府對其欺騙行為的懲罰，其最終受益仍然高于執行中央政府政策時的正常受益。此時將會產生中央政府與北京市政府的策略組合為（S，C）的純策略納什均衡，表現為北京市政府欺騙行為持續泛濫，“上有政策，下有對策”的現象屢禁不止。若R1-G

五、結論

在北京市土地資源配置的問題上中，中央政府和北京市政府之間的關系可能呈現出三種情況：當中央政府和北京市政府同時追求保證糧食安全、維護農民利益等效用最大化時，二者將會合作，共同推動土地利用政策體系向更注重耕地保護的方向進行制度變遷；當兩級政府同時追求經濟增長、政績提升等效用最大化時，二者也將合作，共同阻礙土地利用政策體系向更注重耕地保護的方向進行制度變遷，這表現在北京市政府充分利用政策制定的漏洞，促進農地非農化的進程；當中央政府追求保護耕地等綜合效用最大化，而北京市政府追求實現經濟增長等效用最大化時，兩級政府將圍繞著土地資源配置產生典型的“監察博弈”。中央政府的懲戒力度對北京市政府的行為選擇有著至關重要的影響。中央政府的懲戒力度與北京市政府欺騙的可能性呈反向變動的關系。

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（作者單位：北京航空航天大學 北京 100000）

（作者簡介：張佳書，東京大學農業資源經濟學博士學位，現任北京航空航天大學公共管理學院講師，研究方向：土地資源管理、制度經濟學；孫若塵，北京航空航天大學經濟學專業本科在讀。）

（責編：賈偉）