戶籍制度改革與農民工隨遷子女義務教育

劉建+劉庭庭+馬鑫+張宸懿

摘 要：無錫是中國戶籍制度改革的先行典型城市，通過對無錫戶籍制度改革的調查研究，能夠更好地為農民工隨遷子女義務教育問題提供實質性解決方法。文章從戶籍形成與發展的歷史過程切入，以無錫市東港鎮為例，通過具體實例來分析隨遷子女入學難、上學難和升學難的原因，進而得出通過建立健全積分落戶制度、加大對基礎教育領域的投入、關注隨遷子女的心理健康等措施來繼續推進戶籍制度改革的觀點，從而實現農民工隨遷子女義務教育健康發展的新局面。

關鍵詞：戶籍制度改革 農民工隨遷子女 義務教育 積分落戶

中圖分類號：F062.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）06-070-04

一、問題的提出

我國戶籍制度建立的目的，簡單來說是為了限制人口的自由遷徙，特別是農村向城市的自由流動。1958年頒布實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，將城鄉有差別的戶口登記、限制遷徙制度以法律的形式固定了下來。在計劃經濟時代，盡管城鄉二元體制的建立為第一個五年計劃中“優先發展重工業”的工業化戰略提供了保障，但當前市場在資源配置中起決定性作用、人口大規模流動的時代背景下，戶籍制度的弊端也逐漸顯露。

現行戶籍制度的職能是把城鄉居民劃分為兩個身份不同的社會群體，賦予城鄉居民不同的權利、地位、義務和待遇，并使這些權利、身份、地位的差別長期固定，以致延及后代，形成具有世襲等級色彩的身份制度。改革開放后尤其是20世紀90年代以來，由于大規模人口流動，戶籍制度已經不能阻擋農民向城市流動，所阻擋的是農民群體得到相應福利的權利。雖然戶籍制度對于人口流動與遷移的限制作用在逐漸弱化，但是對于已經流入城市的農民工群體而言，這一制度對其生活和生產所發揮的限制作用卻愈發顯著，他們享受不到同城市居民同樣的待遇和權利，處于被排斥的邊緣狀態，在實際上形成了“三元社會結構”，即由“農民、農民工和市民”三個主體構成的社會。

近年來，為了保障農民工及其隨遷子女的切身利益、推進城鄉發展一體化、維護社會公平正義和促進社會和諧發展，國務院在戶籍領域相繼出臺了一系列政策，頒布了一系列重要的文件。處理好戶籍制度改革與農民工隨遷子女義務教育之間的關系，對于保障農民工隨遷子女接受義務教育的權利具有關鍵性的作用，對于構建和諧社會心態具有重要的現實意義，對于促進城鄉發展一體化、消除城鄉二元社會結構具有重要作用。

二、戶籍制度形成、發展及改革歷史

1949年，中華人民共和國在一窮二白中成立，發展經濟、提高人民生活水平與建立完整的工業體系成為當時最為迫切的任務。我國在成立之時確定的國家性質是社會主義國家，經濟發展模式是計劃經濟。加之，當時國際上冷戰開始，資本主義陣營與社會主義陣營對立，我國除了尋求社會主義國家的幫助而別無他法。蘇聯作為社會主義國家中的“老大哥”在經濟方面取得巨大的成功靠的是優先發展重工業，因此我國在進行經濟建設時借鑒了蘇聯的發展模式即舉國之力發展重工業。但發展重工業所需要的資金技術是讓當時中國領導人十分頭痛的問題。在工業發展面臨困境之時，我國確立了農業服務于工業的經濟政策，從而保證工業發展所需要的動力。經濟基礎決定上層建筑，為工業服務的相關的政治政策也隨之落地，比如農產品統購統銷、人民公社制度等政策開始實施，通過這些制度安排，最終形成了城鄉二元格局。為了將農民束縛在土地上，為工業生產提供原始動力，我國對戶籍制度管理的力度逐漸加強。

戶籍制度在中國的發展有著長久的歷史，受長期政治文化的影響，使得新中國成立之后仍然在沿用戶籍制度。由于研究需要，在此所探討的戶籍制度歸屬于新中國成立到至今這一歷史階段。我國戶籍制度的發展以1958年、1984年、2014年為三個分界點，由分界點確定的四個階段體現了戶籍制度形成與發展的歷程。

（一）新中國成立至1958年為戶籍制度發展的第一階段即確立階段

在本階段，我國的戶籍管理十分寬松，除了對一些“特種”人員進行管控，在很大程度上允許城鄉民眾自由流動，如1951年7月16日公安部公布實施的《城市人口管理暫行條列》，第一條就是對人民自由遷徙權的保障。因為對人口流動缺少約束，導致大量的農民涌入城市，而城市由于功能短缺無法消化突然涌進的大規模人口而產生了一系列社會問題，此外，農村出現了勞動力短缺，迫使國家在戶籍制度方面加大了管理力度。從1953年開始國家每年都會出臺一部法案來加強戶籍管理，直至1958年1月9日由全國人民代表大會常務委員會第九十一次會議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》的出臺。在條例中關于頒布本條例的目的當中只是說明了為維護民眾的權益以及為社會主義建設服務，卻將遷徙自由刪掉。這部條例的出臺規定了“戶口登記”的適用范圍以及明確了城鄉兩種不同的戶口登記管理模式。由此，城鄉二元結構正式初步形成。

（二）1958年至1984年為戶籍制度發展的第二階段即僵化及解凍階段

我國經濟發展嚴重失衡，大規模的上山下鄉運動使得城鄉二元結構更加固化，農業戶口與非農業戶口成為印刻在中國人腦海中關于戶籍的概述，而遷徙自由成為一種沒有法律保護的虛設權利。可以說在那個階段，人民是沒有自由遷徙的權利，只有通過考大學、嫁娶到城市以及當兵的方式，才能夠改變自己的戶籍身份，除此之外，農業戶與非農業戶成為一個人一生甚至是祖祖輩輩的身份標志。而且，隨著戶籍觀念影響的不斷加深，依附在戶籍制度背后的福利保障也更加固化。因此，可以說如果一個人不是非農業戶口，也沒有通過上述三種方式進入城市，那么這個人是無法享受到作為這個城市一份子的任何權利，更不用說其子女在城市接受教育的權利。

1978年前后，農村、城市經濟體制改革，全國的經濟發展模式由計劃經濟向市場經濟轉變，使得全國經濟活力倍增，尤其是農村經濟——家庭聯產承包責任制的確立以及在全國范圍內的普及，有效地促進了我國農村生產力的發展，使得越來越多的勞動力從土地上解放，向城市涌進。與此同時，在市場經濟中，市場調節的作用比國家干預的作用往往更為深刻，優先發展重工業的經濟政策已經不再適用于新時期。伴隨著我國經濟結構的重大調整與轉變，現行的戶籍制度已不再適用于現行經濟制度，甚至對經濟發展產生了一定的制約作用。

（三）1984年到2014年為戶籍制度發展的第三階段即破冰階段

1984年10月13日，國務院頒布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，文件要求“各級人民政府積極支持有經營能力和有技術專長的農民進入集鎮經營工商業，公安部門應準予其落常住戶口，統計為非農業人口。”這則通知的出臺打破了我國城鄉二元體制的壁壘，城鄉二元體制初次開放，中國戶籍改革的大門由此打開。之后推出的一系列戶籍政策都是對二元結構破除的積極探索，但是存在一定的局限性。這些政策雖然在法理性上有了很大的突破，但是在實際操作中仍然難以真正破除戶籍形成的城鄉二元結構壁壘。

21世紀以來尤其是黨的十八大以來，我國不斷進行深化改革，對戶籍改革提出了新要求。2014年7月30日，國務院印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，意見明確提出“取消農業戶口與非農業戶口性質區分，建立完善積分落戶制度”的建議，這標志著在中國實行了56年的城鄉二元結構的戶籍制度即將退出歷史舞臺。

（四）2014年至今為戶籍制度發展的第四階段即取消及重建階段

城鄉二元體制的戶籍制度的取消，使得中國流動人口的合法權益迎來新的春天。如《意見》中提出：“建立居住證制度······居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育······權利······。”我國戶籍制度的深刻變革順應時代潮流，符合經濟發展的趨勢，但是從提出到落實，戶籍制度改革將面臨來自城鄉二元結構導致的利益落差的風險和阻力，其實施效果如何仍然要看實踐的具體落實，就目前實施效果來看，戶籍制度改革在很多方面還需要進一步深化。

三、調查方法及問卷數據分析

課題組于2016年7月在無錫市錫山區東港鎮進行實地調研，對轄區內的農民工群體、農民工隨遷子女、當地居民、公辦學校（中學、小學、幼兒園）、民辦學校（小學、幼兒園）和當地教育部門進行實地走訪，主要用深度訪談的方法進行調查取證，輔之問卷調查同時進行。課題組共訪談2所幼兒園（港下中心幼兒園、東湖塘中心幼兒園）、5所小學（東湖塘中心小學、黃土塘小學、勤新小學、港下中心小學、蠡國小學等）、1所中學（東湖塘中學）和1所教育部門（東港鎮文體中心），訪談農民工、農民工子女（隨遷子女和候鳥兒童）和當地居民共計50人次，發放調查問卷100份，回收問卷66份，實際有效問卷61份。課題組用戶籍制度改革的視角直接切入農民工隨遷子女義務教育問題，進行理論分析和調查論證，收集了較為豐富的一手資料，對戶籍制度改革背景下農民工隨遷子女義務教育問題的改進提出了新的改進措施。

據調查問卷顯示，被調查者的男女百分數分別為60.66%和39.34%；25歲以下的受訪者占總調查人數的3.28%，25-30歲的占34.43%，30-35歲的占40.98%，35-40歲的占13.11%。在61位被調研者中，文化程度的差異較大，但是人數比較集中，主要集中在初中，所占比例達到60.66%，農民工群體的文化水平參差不齊，但是較多集中在初中學歷，文化程度不高。這一特點一方面使他們在無錫打工時的職業選擇受到很大限制，多集中在勞動力密集型職業。另一方面，無錫市的戶籍準入明確要求：戶籍準入條件包括相對應層級的學歷水平，因此，大規模的低學歷外來農民工也面臨著無法落戶的困境。

根據問卷調查，可以看出被調研的農民工的月收入水平比較集中于4000-6000元這個收入檔，占比55.73%，總體上來說月收入水平并不高。而收入水平與孩子的教育水平在一定程度上具有相關性，比如說是否有能力培養孩子的課外興趣等等。

在被調研者中，有一個子女的占總人數的60.66%，兩個子女的占37.70%，三個子女及以上的占1.64%；其中70.49%的農民工隨遷子女在公辦學校接受義務教育，其余29.51%的隨遷子女在民辦學校接受義務教育。

在對學校的教育措施（如老師的教育質量和水平等）的滿意程度上也存在差異，具體如下：非常滿意為16.39%；基本滿意為77.05%；不滿意為6.56%。

由統計數據顯示，數據主要集中在“滿意”這一指標上。不滿意占比約6.56%，比重較小，不具有代表性。無錫市較高的教育水平便是導致這一結果的原因，也是農民工隨遷子女從家鄉所在地轉入無錫學習的一個重要的因素。

同時由于公立學校、私立學校（非農民工子弟學校）、農民工子弟學校三者的教育優惠政策、教育費用水平并不相同，因此農民工對不同學校的優惠政策和費用水平的滿意程度也是存在差別的。

一是對農民工隨遷子女就讀學校類型與對學校教育優惠政策的滿意程度的雙變量分析，具體數據見表1。

本次受訪者共計61人，其中對于學校提供教育優惠政策表示滿意且子女就讀于公辦學校的被調研者比率值為95.35%、表示滿意且子女就讀于農民工子弟學校的被調研者占比75%，表示滿意且子女就讀于私立學校（非農民工子弟學校）的被調研者占比92.86%。通過數據分析我們發現，子女就讀于公立學校的家長的滿意度最高，而就讀于農民工子弟學校的學生家長滿意度最低，由此可以推測，公立學校的教育優惠政策水平要優于農民工子弟學校等私立學校，對于私立學校的教育優惠政策仍有待于完善其執行程序也有待于制度化。

二是對農民工隨遷子女就讀學校類型與對學校教育費用水平的滿意程度的雙變量分析，具體數據分析如表2。

對于子女入學教育費用表示不滿意且子女就讀于公辦學校的被調研者比率值為2.33%、表示不滿意且子女就讀于農民工子弟學校的被調研者占比25%，表示不滿意且子女就讀于私立學校（非農民工子弟學校）的被調研者占比7.14%。通過數據分析我們發現，子女讀于農民工子弟學校的學生家長不滿意程度最高。在國家免除學雜費的情況下，仍有學生家長對學生入學費用表達不滿，這間接表達了學校在學生入學階段，仍存在不合理的“擇校費”現象。

通過上述數據分析，可以明確的看到戶籍制度改革雖然為外來農民工隨遷子女的上學問題帶來了福音，但是戶籍制度并未達到其想要的效果，在農民工隨遷子女義務教育問題中仍發揮著一定阻礙作用。

四、促進解決隨遷子女教育的政策建議

（一）地方政府加大對基礎教育領域的投入

調查中課題組了解到早在2014年7月國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的12年前，江蘇省就已經明文出臺了《關于進一步深化戶籍管理制度改革的意見》，從2003年5月1日起，江蘇全省城鄉居民實行統一的戶口登記管理制度，新的戶口簿中不再有農業、非農業等人口性質的區別，江蘇省在戶籍制度改革方面走在了全國前列，但無錫市外來人口占據的比重較大，人口爆炸式的涌入給教育、社保、交通和治安等領域帶來了巨大壓力，再加上缺少配套措施，自身承接能力不足，這種壓力在教育領域尤為明顯。在對東湖塘中學的訪談中得知，東港鎮各學校師資力量缺乏的問題比較突出，因為財政緊張，只得招募代課教師授課，短期不穩定且時有間斷的授課對學生成長教育的影響可想而知。外來務工人員子女低年級人數較多，小學所面臨的壓力遠遠大于中學，地方政府可以在外來務工人員大量聚集的城區，劃分學區，興建一定數量的小學。在外來務工人員聚集地區新建社區時，配套的學校應擴大規模，預留一定的數量，以供外來務工人員子女入學。政府要加大對教育領域的財政支持力度，完善學校建設，建立長期對教師培訓及招募的保障機制。增加對學校的撥款，招收優秀的教師，是使公共資源的配套服務與戶籍改革協同進行的必經之道。

（二）關注隨遷子女的心理健康

雖然隨遷子女屬于農村戶籍卻適應了城市的生活，卻又難以真正的融入城市。隨遷子女因為家庭收入偏低、社會資源有限、居住條件差，難以與城市的同齡人競爭，往往會產生自卑心理，容易產生情緒低落、心情憂郁等問題。有的隨遷子女因為戶籍的原因而無法正常完成學業，在一系列不公平待遇中產生對社會的不滿，極大的心理壓抑容易產生對社會的對立情緒，這些都是亟需解決的現實問題。

在調研東港鎮各小學、中學時，被采訪的老師和管理人員大多認為外來務工子女的成績與本地的孩子有一定差距，而且比本地孩子更難管理。面對這種情況，政府、家庭、學校、社會中的每個人都應向農民工隨遷子女這一弱勢群體伸出援助之手，讓他們感受到社會的關愛與關懷，增強他們對于城市、學校、社會的心理認同感，減少對城市的排斥感與陌生感。學校可以開設心理健康教育課程，舉辦健康心理講座，幫助隨遷子女了解心理知識，掌握相關的自我心理調節知識；寓心理健康教育于課堂教學之中，滲透性地開展隨遷子女心理健康教育；開展形式多樣的心理咨詢與輔導工作，如學校應設立心理咨詢熱線電話、心理咨詢信箱、心理咨詢教室，建立隨遷子女心理健康檔案等，進行個別與團體咨詢、信件咨詢、專欄咨詢、電話咨詢，采用科學專業的方法對癥下藥，使隨遷子女的心理問題和行為問題能夠得到及時矯正；兼顧對家長及社會其他人員進行心理健康知識的教育宣傳，營造健康的家庭和社會環境。同時，加大社會宣傳，營造平等和諧的氛圍，讓社會、學校、家庭共同為隨遷子女營造更加健康、寬松的成長和學習環境。

（三）建立健全積分落戶制度

在調研中了解到，若想讓隨遷子女落戶享受到與當地子女同等的教育條件需要滿足以下幾個條件：購買一套60平方米以上的住宅，且在本市擁有穩定工作；被企業合法錄（聘）用并參與市社會保險、實際繳費5年的，并在本市自購人均建筑面積達到18平方米以上住房的外來務工人員；擁有大專以上學歷、被當地公司聘用并參與社保實際繳費2年，在本市自購人均住宅建筑面積18平方米以上的外來務工人員。2017年1月無錫的平均房價是10998元，如果按照60平方米的住宅來算大約需要65萬，這對于農民工群體來說是個相當大的數目。無錫可以進一步參考北上廣深等一些城市建立健全落戶積分制度，將落戶的條件和過程透明化，科學合理設置分值，更多惠及普通勞動者，降低農民工隨其子女在流入地接受義務教育的門檻，進一步簡化群眾辦理落戶的手續，努力為群眾提供優質高效的服務，建立改革任務主體責任清單制度，加強改革督察工作，對改革進展情況定期評估。在計算入戶積分時，在原基礎上可以加入社會貢獻因素，如捐贈、獻血、造血干細胞采樣、參加志愿服務等都可以加分；在公共衛生方面，辦理從業健康證、建立居民健康檔案等都可以加分。

（四）剝離戶籍附著的福利功能

學界專家在分析我國戶籍制度改革始終進展緩慢的原因時，特別提到我國的戶籍承載了太多的社會功能，與持有人的就業、教育、醫療、住房、社會保障等社會權利密不可分，實際上充當著分配不平等社會資源的角色。作為社會改革的重要配套措施之一，逐漸剝離附著在戶籍上的福利與利益，將戶籍制度恢復為管理住戶人口家庭基本信息以服務全社會的基礎性行政制度，將會大力促進農民工隨遷子女在流入地接受教育的公平化。

在調查中了解到，擁有無錫當地戶口能夠享受到外地務工人員難以想象的福利：適齡兒童少年戶籍與其父母（或其他法定監護人）戶籍一致并與其父母單獨立戶；適齡兒童少年戶籍地址與其父母（或其他法定監護人）的房產地址一致的可以免費上學；具有無錫市區城鎮常住戶口2年以上的居民可以申請經濟適用房，目前無錫經濟適用房的價格約為5000元，遠低于商品房的價格；有無錫戶口老人可以辦理老人證、比如免費乘公交、免費游景點等，年輕人可以辦理失業補助、免費上崗培訓、推薦工作、購車補貼等一系列福利。此外還存在許多隱性福利，不少企業單位崗位和公務員職位，都要求應聘者擁有本地戶口，甚至一部分私企也是優先錄用本地戶籍人員。

（五）全面放開職業教育資源

當前在無錫全面放開異地中高考還存在諸多困難，因此不斷擴大直至全面放開職業教育資源可以解決隨遷子女初中階段后面臨的教育問題。無錫市有無錫職業技術學院、無錫商業職業技術學院、江蘇信息職業技術學院、無錫工藝職業技術學院、無錫科技職業學院、江陰職業技術學院等一批高水平的職業職院，隨著無錫社會經濟的快速發展，眾多企業在無錫實現集聚，技術型和專業型人才的需求也會隨之不斷擴大，在促進無錫經濟迅速發展的同時，也為其職業教育的發展提供了廣闊的市場與人才需求。但是由于社會偏見等因素的影響，大多數學生不愿意報考職業院校，很多學校的招生計劃都不能完成，造成了對教育資源的浪費。在這種背景下，這一策略可以解決具備技能勞動力的缺乏和職校生源缺乏的雙重瓶頸。

近日，無錫市教育局聯合市發改委、市經信委等七部門聯合發布了《關于實施職業教育質量提升工程加快培養高素質技能人才的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確指出從2016-2020年，政府將斥資1億元，全面實施職業教育振興計劃，狠抓職業教育基礎能力建設，將職業教育與產業融合發展結合，深化職業教育開放集約辦學，著力提高職業教育現代化水平。為將意見落在實處，并為徹底解決隨遷子女教育問題，一方面需要從根本上建立經費籌措保障機制，將隨遷子女教育經費列入政府預算教育經費清單，每年下撥給有資質和有意愿接受隨遷子女的職業院校一定數量的經費；另一方面需要動員并引導社會資本投入，多渠道地籌措教育經費。在此基礎上，將隨遷子女職業教育的扶持政策常態化、制度化，統一到全國范圍的獎助體系中來，對于符合條件并接受職業教育的隨遷子女，審核通過后錄入獎助名單；對報考艱苦工種和國家稀缺技能的隨遷子女，國家應加大財政補貼力度，實施免除學雜費及發放獎學金等措施。

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（作者單位：燕山大學文法學院 河北秦皇島 066004）

（責編：賈偉）