論NGO在公共危機管理中與政府互動時的角色定位

李金惠+陳忠

摘 要：隨著經濟社會的快速發展，公共危機更加嚴峻和頻發。在公共危機管理中往往少不了政府和NGO這兩個角色，政府作為宏觀管理者的角色不會改變，而NGO在此過程中應當從什么角度參與其中一直是研究重點。文章重點探討了NGO與政府的關系和互動領域，從而為NGO提出明確定位，促進其在公共危機管理中與政府互動時能夠發揮更大的作用。

關鍵詞：NGO 政府 角色定位 公共危機管理

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）06-057-02

一、引言

人類誕生至今，社會中經歷了各種各樣的公共危機，在現代國家建立的情況下，同時建立了公共危機的應急機制管理。在公共危機管理中，政府作為社會綜合管理者，是處理和解決公共危機的第一責任主體和核心力量。但在實踐中，政府即便擁有了強大的資金和物質，但卻不足以將公共服務和公共物品覆蓋社會需求所有的方面，甚至在某些方面或領域會出現政府失靈和不足的問題。因此，現代公共危機的多種治理主體就應運而生，這其中最重要的主體就是非營利組織（以下簡稱NGO）。某種程度上或者某些方面，NGO承接和替代了政府的角色，參與到公共服務和物品的供給，由于服務和供給的高品質和高效率，從而得到了社會各界的高度認可。

但是，受傳統歷史社會的因素影響，NGO的發展深受政府管理機制的限制，政府的開明性和社會的民主化程度決定了政府和NGO的關系。在公共危機管理中，NGO在資源的聚集上先天不足，同時受自身發展階段影響；而政府在資源的聚集、財力物力上有先天優勢，但卻在服務供給上又會常常忽略社會群體某些特殊的需求。因此，為了真正滿足社會各方的需求，若能促進兩者形成合作、優勢互補的關系，公共危機的管理將更加科學和有效。基于上述原因，本文將重點探討了NGO與政府的關系和互動領域，從而為NGO提出明確定位，促進其在公共危機管理中于政府互動時能夠發揮更大的作用。

二、NGO與政府的關系與互動

（一）NGO與政府的關系模式

NGO與政府的關系模式理論有很多，但尚未有令所有學者都接受的權威性劃分，本文主要對國內外學者一些主要的理論和觀點進行概述。

1.在“國家——社會”二元架構內，西方學者概括提出了NGO與政府的五種關系模式：一是非營利組織制衡政府。通過建立大量的非營利組織，對國家的權力進行制衡，以此來限制政府權力不斷的增強和擴張。二是非營利組織對抗政府。非營利組織與政府之間的關系某種程度上來看，也是一種此消彼長的對抗關系，非營利組織可以盡可能地提出要求，使政府的行為或者政策的方向，向著有利于自身發展的方向轉變。三是非營利組織與政府共生共強。政府屬于強勢、非營利組織也屬于強勢，兩者并存時，雙方之間比較來看，其自主性都得到了充分的發揮和體現，且處于勢均力敵的狀態時，兩者的功能就可以得到最好的發揮。四是非營利組織參與政府事務。參與模式有兩種：一種是多元主義模式，另一種是法團主義的模式。五是非營利組織與政府合作互補。非營利組織和政府在某些方面可以相互互補，建立合作關系，如在提供公共產品和對集體需要做出反應方面。

2.以實現福利服務資金的籌集授權和服務的實際提供為維度，通過國際比較研究，紀伯倫、克萊默和薩拉蒙等人提出了四種基本模式：一是政府支配模式。這一模式中，政府是占據著支配性地位的，重點是在社會服務的資金籌措和服務方面。二是非營利組織支配模式。這個模式中，在資金籌措和服務提供中，非營利組織發揮的是支配性的作用。三是雙重模式。這是一種介于政府支配和非營利組織支配中間的一種模式。主要有兩種形式：一類是政府無法達到顧客需求的服務，由非營利組織來提供這類服務，起到補充政府服務的作用；二類是政府本身沒有的服務，由非營利組織來提供這類服務，起到補足政府服務的作用。四是合作模式。這種模式中，政府和非營利組織是一種合作關系，兩者共同開展公共服務。如政府負責提供資金支持，非營利組織具體負責提供相關的服務。

綜合來看，NGO與政府間的關系可以歸納為兩種情形，一種為兩者的對立沖突，另一種則是兩者的友好合作。在對立沖突的情況下，或是政府強勢，或是NGO強勢，或者是兩者平衡。當政府強勢時，即極權主義，政治權力滲透到社會每一個領域，社會秩序完全由政府來達成，在公共危機管理中也就不需要NGO的參與，甚至會認為NGO對政府統治產生負面作用。當NGO強勢時，譬如上述觀點中的NGO對抗政府模式，托馬斯·潘恩提出的社民社會反抗國家理論認為理想的國家是最低限度的國家，社會對政府存在一種不信任的狀態，因此，NGO在公共危機管理中應該承擔起更大的責任。當NGO與政府兩者平衡時，比如上述觀點中的共生共強模式，在公共危機管理中存在諸多利益和價值的沖突，NGO作為更貼近社會上的受害者應該與政府擁有同樣的話語權，這樣才能最好地發揮他們的功能。在友好合作的情況下，或是政府主導，或是NGO支配，或者僅僅是一種合同契約關系。在政府主導的情況下，政府在資金籌措調度和服務提供中明顯更具優勢，同時其作為公權力者、宏觀管理者的角色，也更利于調度社會資源，包括NGO。在NGO支配的情況下，NGO由于更貼近社會，以及在細節上更加的專業，因此，在公共危機管理中由NGO支配更能發揮資源的效用，滿足民眾需求。當兩者僅是契約合作關系時，在公共危機管理中，政府提供資金給NGO，由NGO提供政府無法滿足的服務以補充政府職能，或者是NGO提供政府所沒有提供的服務以填補政府的服務職能的空白。

（二）NGO與政府的互動領域

可見，NGO與政府間存在此進彼退和交叉聯系兩種關系，涉及資源流動、服務供給和政策制定等內容，即兩者間存在密切關聯的互動領域。因此，分析兩者的關系就要對兩者間的互動領域進行探討。根據Kramer（1933）的理論，政府與NGO的互動領域可分為四大類：財政上的（指政府對NGO給予資金或者物質的協助）；管制的（指政府對NGO所提供的服務進行標準、資格等條件設定）；服務輸送（指政府對NGO的信息交換、咨詢、合營等）；政治性的（指NGO對政府的倡導和游說活動）。我國臺灣學者呂朝賢將此理論進一步深化和總結，將互動領域分為三大類：目的（指NGO對政府的倡導和游說活動，政府對NGO的強制或教育、宣導），規范（指服務標準、資格標準）；資源（指政府對NOP提供的資金、物質、人力、信息等）；供給（指財貨服務的生產與配置活動）。并提出了相應的參考指標（表1）。

三、NGO在公共危機管理中的角色定位

本文將以呂朝賢所提出的參考指標作為分析的基準，綜合各類理論觀點，比較國內外經驗，研究在公共管理危機過程中NGO區別于政府的應有的傾向性，從而更好定位NGO的角色。

（一）NGO在目標規范上的定位

1.目標的相似性（A1）、權利關系的對稱性（A2）、服務規格或標準的一致性（A3）。在公共危機管理中，NGO和政府在總體上的目標是相似的，如澳大利亞的“全國性協議——攜手合作”中所言：共同的使命、共同的目標、共同的原則和共同的志向。“共同的目標”是澳大利亞政府與非營利組織進行合作、實現共同目標的有利依據，也為雙方之間建立穩定、有效的合作關系奠定基礎，一方面有利于增強非營利組織的服務能力，另一方面有利于政府制定更加可行的政策和提供更優質的社會服務。因此，兩者的目標都體現為共同合作，消除危機造成的不利影響，為社會提供優質妥善的服務。當然，政府作為宏觀管理者注重大局，而NGO則更多注意局部和細節，在權利關系上應當各專所長，相互補益。因此，NGO在共同目標之下還有自我的細化目標，且隨著NGO的發展，自身的專業領域優勢更加突出，行動更加敏捷，可以解決政府統一化和滯后性的服務缺陷，使服務規格和標準更加人性化，給予社會民眾更加細致的人文性關懷。

2.角色與責任的整合分派與管理機制之有無（A4）、決策影響力的均衡性（A5）。無論是哪個國家，政府都是公共服務最大最強的提供者，所以政府在公共危機管理中毋庸置疑是主導者，而NGO是針對政府沒有顧及到的方面進行必要的補充。國內有專家指出，在公共危機處理過程中階段，政府處于絕對主導地位，可以實現集中力量辦大事的作用，而社會力量尤其是NGO的作用雖然有所體現，但在現有國家社會發展階段，NGO的作用只是拾遺補缺。因此，NGO的角色與責任具體該如何體現是一個關鍵問題。英國“政府與志愿及社區組織關系協定”中規定NGO與政府互動時的責任：一是資金和盡職，努力滿足資助者或服務使用者的需求，遵守相關法律法規；二是政策發展與共同協商，在參與政府政策制定時，充分征求服務使用者、組織成員、資助人等意見，積極為政府提出建設性意見，做好保密工作；三是其他好的做法，如協助政府相關工作，努力提高效率，將服務使用者納入相關活動中，有效配合政府推動政策的貫徹落實。因此，NGO在服務提供上是作為政府的補充者，而在政策的制定上，NGO的充分發展和所專注的領域形成了一定的專業權威，應該積極建言，從而使意見進入政府決策，以期科學解決問題。

（二）NGO在資源問題上的定位

1.資源的重要性（B1）、資源的替代性（B2）。NGO的資源的重要性是絕對的，一方面是NGO的發展有賴于自身資源，另一方面，這些資源也是在公共危機管理中開展救助所必需的。NGO擁有的資源，有些與政府的資源相似，有些則屬于NGO專有而不可替代，這時，NGO則應該盡量發揮特有的資源優勢來應對公共危機管理，在專有資源不足時，可以盡量請求外界資源支持并轉化成自身獨特資源，例如政府支持或者政府購買。

2.操縱資源供應的能力（B3）。從NGO的發展狀況來看，初創期的NGO對資源的操控能力是不足，需要摸索，在公共危機管理中由外界指導支持可能會更有效率發揮作用。但對于成熟的NGO來說，操控資源已經常態化、合理化，而對于這些NGO來說，資源不足是妨礙其開展服務供給的主要原因。例如，在我國，有募集資金權利的NGO只有幾家，其中還包含了大部分有官方背景的NGO，而大部分NGO在公共危機管理中只能參與救助，而不能募款，由于資金的不足導致能力無法完全發揮。因此，NGO要努力爭取獲得政府和民眾的捐助，而政府也應該放開政策使NGO獲得捐助。

（三）NGO在供給問題上的定位

1.服務的相似性（C1）、生產能力的依賴性（C2）。許多事實表明，NGO在公共危機管理中提供的服務與政府所提供的服務既有相似的，又有獨特的，這一點并不重要，重點應著眼于公共危機需求與供給的平衡和NGO自身所志愿的方向和能力。但大部分的NGO的資源和生產公共危機服務的能力是有限的，比如一個NGO里只有幾位心理專家時，所能進行心理干預的受害者的數量也就有限。因此，NGO所提供的服務應以專業擅長的領域為主，并積極吸納培養人才和資源，提高生產公共危機服務的能力，而不應把精力放在那些大眾都可以提供的服務上。

2.配置范圍的普及性（C3）、生產量的均衡程度（C4）。上述我們說NGO應該精力放在專業擅長的服務上，但這并不代表NGO所涉及的公共服務的領域狹窄和供給范圍小。正是基于術業專攻的基礎，NGO運用有限的資源在所在的領域范圍所提供的范圍進行盡可能大的輻射。同時，隨著NGO的不斷發展完善，取得了政府和社會的信任，得到的支持也不斷加大，而越來越多不同領域的NGO也加入這個團體中。因此，NGO的“觸手”也應越伸越廣、越伸越深，并積極滿足公共危機管理中的需求，對供給超出部分及時調整，使生產量和需求量平衡。

3.服務的延續性（C5）。所有的社會問題都是希望能夠被徹底解決的，所有的項目都面臨退出問題，NGO不可能也不應該永遠持續下去。而在公共危機管理中的一些當地問題，政府可能會請求NGO進行長期的幫助和合作，這時，成熟的NGO則應該一方面接手并給予幫助，另一方面則是設計好退出機制，使自身退出之后，項目依然能夠健康運行。

四、結語

在公共危機管理中，政府作為宏觀掌控者負有主要的責任，無論在權力還是資源上，政府都有絕對的優勢，但政府不是萬能的，NGO作為社會自我的力量也同樣具有不可推卸的責任，NGO在公共危機管理互動中應該充分發揮對政府的補充性作用，同時，爭取兩者間的關系上升為互補性關系和合作性關系，加強溝通與協調，在目標、資源和供給的互動上，一方面展現出兩者的共性，一方面則體現出NGO自身的角色定位，努力實現公共危機服務生產和供給的“均衡性”。

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（作者單位：李金惠，廣東省技術經濟研究發展中心；陳忠，華南理工大學 廣東廣州 510070）

（作者簡介：李金惠，廣東省技術經濟研究發展中心助理研究員，研究生，研究方向：科技政策、科技立法、科技戰略規劃等；陳忠，華南理工大學碩士研究生，研究方向：知識產權法、民商法。）

（責編：賈偉）