從律師、法學專家等高層次人才中引進法院工作人員的制度設計

羅偉　李桂紅

摘 要：法院高層次專門人才引進的傳統做法，不利于法院高層次專門人才的引進、培養、使用和管理，不利于提高法院人才隊伍的司法能力和司法水平，不利于法官隊伍的正規化、專業化和職業化建設。分析其他地方、其他行業高層次人才引進政策，有利于從法院高層專門次人才的甄別、高層次專門人才的引進政策、高層次專門人才引進的待遇政策等多個方面，建構適合于法官職業特點的高層次專門人才引進制度。

關鍵詞：法院高層次人才；引進；制度設計

中圖分類號：D926.17 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）18-0154-06

“人才是經濟社會發展的第一資源?！雹僮罡呷嗣穹ㄔ?011年頒布《全國法院人才隊伍建設綱要（2010—2020年）》，其中提出：“健全審判人才引進機制，要根據高素質審判人才緊缺的實際情況，加大專門審判人才的引進力度，特別是要注意從優秀律師、專家、學者中選拔法官，在政策允許和條件適當的范圍內，建立有利于吸引人才、留住人才的新機制。”但在具體的操作過程中，法院高層次專門人才引進工作的實施情況并不樂觀，個別法院嘗試從優秀律師、專家、學者當中引進高層次專門人才，但實際的效果并不理想，特別是廣大的中基層法院更鮮有值得稱道的實踐案例，以至于法院高層次專門人才引進制度在實踐層面幾乎處于缺位狀態。2016年6月，中共中央辦公廳印發《關于從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官的辦法》的通知（以下簡稱《辦法》），雖然提出了從律師、法學專家中選拔法官，但該《辦法》仍為框架性意見，尚缺乏配套制度，且選拔的面過于狹窄，僅限于律師和法學專家，制約了法院高層次專門人才引進制度的生長。筆者認為，法院高層次專門人才政策實踐缺位的根本原因是法院的人財物均受地方管理，沒有引進高層次人才的自主權。筆者擬從法院高層次專門人才引進政策實踐缺位的原因分析著手，并對黨政機關及其他行業高層次人才引進的政策進行對比分析，進而提出適合法院高層次專門人才引進的制度措施，希冀對法院高層次專門人才引進、培養提供可資參考的建議。

一、法院高層次專門人才引進的實踐缺位及其原因

根據公開報道，最高人民法院先后在1999年、2000年、2006年、2013年開展過高層次審判人才引進活動。地方層面，上海高級人民法院2015年曾面向上海地區公開選任高級法官，最終原北京大成（上海）律師事務所商建剛律師成功入選上海市第二中級人民法院三級高級法官職位。通過互聯網查找，除了最高人民法院有為數不多的高層次專門人才引進活動，其他省市的高級法院、中基層法院鮮有高層次專門人才引進的活動。②縱觀最高人民法院歷次的高層次人才選拔政策以及零星一些省市法院的高層次人才引進活動，我們可知，法院系統尚沒有形成常態化、制度化高層次人才引進制度。法院高層次人才引進政策在《全國法院人才隊伍建設綱要（2010—2020年）》中有較為明確的戰略定位，但是在具體實踐中卻存在明顯的缺位。法院高層次人才引進的實踐缺位，不利于提高法院人才隊伍的司法能力和司法水平，不利于法官隊伍的正規化、專業化、職業化建設。筆者認為，法院高層次人才引進的實踐缺位主要有以下幾個方面因素。

（一）法院不具有對人財物的自主決定權

法院的人財物受地方黨政機關的管理及因此導致的司法地方化一直廣受社會各界的詬病。人員方面，法院的編制數量受地方編制委員會的嚴格控制，法院增加或者減少編制都需要經過編委會嚴格審批。法院的人員一般都屬當地組織部門管理，法官的職級待遇、職務升遷都需要經過當地組織部門嚴格審批。法院對自身內部的人員大多在中層干部及以下職務任免，才具有相對意義上的決定權力。財力方面，法院的經費預算一般由同級政府的財政部門具體負責，法院人員的工資也由財政部門具體發放。很多時候法院的經費得不到充分的保障，一些地方部門以經費原因干擾人民法院公正、獨立行使審判權。物力方面，法院的辦公用房、辦公用品采購、辦公車輛購置等均需要地方政府的支持才能夠得到充分的保障。

（二）法院人員管理的公務員管理模式

根據我國《公務員法》的規定，法官是納入公務員序列管理的國家公務人員，長期以來，我國對法院的法官及其他工作人員均采取公務員模式進行管理。對法院的工作人員招錄、任免、考核、晉升均采取與一般政府公務人員無異的管理模式。例如在法院工作人員招錄方面，均是需要招錄的法院根據缺編的具體情況，報當地組織人事部門，再由當地組織人事部門上報至省一級的組織人事部門，由省一級的組織人事部門根據全省公務員招錄的情況，統一發布招考公告，考試的內容也跟其他公務員招考一樣，采取筆試《行政能力測驗》及《申論》科目，再進行面試的考試方式。一般情況下，為了保證公務員招考的公開、公平、公正，除了對崗位有特殊要求可以設置特別的條件以外，不能設置其他限制性條件，以至于法院通過一般公務員招考方式難以實現招錄到高層次專門人才的目的。甚至，通過公務員招考方式進入法院的人員，有的應試分數很高，但并不一定就適合法院的法官工作。

（三）法院人員的職業保障缺位及晉升空間狹小

從最高人民法院及部分省級法院引進高層次的實踐來看，法院引進高層次專門人才都面臨一定的困難，如果最高人民法院及省一級的法院都難以引進高層次的專門人才，那么作為辦案任務重、工作壓力大、工資待遇低、晉升空間狹小的廣大中基層法院則更難以引進高層次專門人才。因我國法院不具有對人財物的自主決定權，以及對法院工作人員采取的公務員管理模式，我國廣大的中基層法院往往單位級別低，法院工作人員晉升空間狹小。以一般省的縣法院為例，縣法院單位級別往往為正科級，在組織人事部門看來，縣法院院長高配了半級，為副處級，而一般情況縣法院的副院長少數為正科級外，其他多為副科級，業務庭的庭長更多的則是副科級或者股級，審判員則一般為科員級。雖然為了促進法官的正規化、專業化、職業化建設，中共中央組織部、人事部、最高人民法院在1997年頒布《中華人民共和國法官等級暫行規定》規定了法官設四等十二級，但實踐中法官的職級待遇與法官等級幾乎沒有任何聯系，①法官職級待遇仍然依照公務員級別確定，按照科員級、副科級、正科級、副處級等公務員模式進行管理，廣大基層法院的法官終其一生大多也止步于副科級。法院人員的職業保障缺位以及晉升空間狹小已經引起了部分法院的優秀法官流失，他們轉身到經濟待遇較好的律師行業或者晉升空間較快的黨政機關[1]。法院對自身的優秀人才法院都難以通過職業保障以及良好的職業發展空間進行挽留，更難以通過職業保障及職業空間為引進高層次專門人才提供政策優惠。

二、黨政機關及其他行業引進高層次人才制度的實踐考察

雖然《綱要》提出了健全審判人才引進機制，加大專門審判人才的引進力度，注重從優秀律師、專家、學者中選拔法官。但實踐中，并沒有高層次專門人才引進的具體實施制度，簡單地通過一般公務員的招考模式，雖能招錄到一般工作人員，但難以招錄到高層次的優秀人才，不少中基層法院面臨著人才斷層、骨干流失的人才隊伍建設問題。對比黨政機關及其他行業引進高層次專門人才的制度實踐，可以為我們改革完善法院高層次專門人才引進提供可資借鑒的方法[2]。

（一）樣本的選擇

為了發揮高層次緊缺人才在服務地方經濟社會發展的積極作用，不少地方黨政機關根據國家中長期人才戰略的規劃，制定了高層次人才的引進辦法，或者單獨的發布高層次人才引進公告，這些高層次人才引進辦法以及引進人才的公告，不失為我們研究黨政機關及其他行業引進高層次人才制度實踐制度的最好樣本。筆者選取了10個市、縣的高層次人才引進辦法及相關公告，作為分析黨政機關及其他行業高層次人才制度實踐的分析樣本（見下頁表1）。

（二）高層次緊缺人才適用的對象

不同地方及行業對高層次人才有不同的需求，樣本中的各個地方對高層次人才的需求也各不一樣。諸如，大部分地方均將兩院院士、國家有突出貢獻的中青年專家、享受國務院特殊津貼人員、省級學科帶頭人、具有高級以上專業技術的人員作為高層次人才，也有的偏遠區縣則將碩士研究生以及部分專業的“985”“211”大學的本科生作為高層次緊缺性人才。但整體上，大部分樣本中的地區將高層次人才作出了不同層次的區分，對不同層次的高層次人才采取不同的引進政策，筆者簡單做了如下梳理。

第一類：中國科學院院士、中國工程院院士。

第二類：國家有突出貢獻的中青年專家、享受國務院特殊津貼人員、國家級最高科學技術獎獲得者、長江學者、國家“千人計劃”“萬人計劃”入選者、國家級學科、實驗室學術帶頭人等國家級優秀人才。

第三類：省部級重點學科、實驗室學術帶頭人、享受省級特殊津貼的人員、博士生導師、正高級專業技術職稱等省部級優秀人才。

第三類：掌握核心技術、具有自主知識產權或具有高成長性的境外留學人員、外籍和港澳臺地區的高端人才。

第四類：地市級學科、實驗室學術帶頭人，具有副高級專業技術職稱等地市級優秀人才。

第五類：博士研究生、具有中級專業技術職稱等人員。

第六類：碩士研究生、具有初級專業技術職稱等人員。

第七類：“985”“211”大學本科畢業生、其他全國重點大學、省屬重點大學畢業生。

第八類：其他急需緊缺的高層次人才。

通過對樣本的分析，部分省會城市、經濟條件較好的地級市對兩院院士、國家級優秀人才拋出了橄欖枝，諸如貴州省貴陽市、四川省內江市、江西省贛州市都將這一類人才列入高層次人才的第一類、第二類引進對象。而有的地級市或者較為偏遠的縣市，則只將博士研究生、碩士研究生、或者重點大學的本科畢業生作為高層次人才引進的對象，諸如陜西韓城市、甘肅金昌市、青海海東市。其反映了不同地區人才需求的不同特點，也反映了偏遠或經濟條件較差的地區只能吸引到較相對優秀的高層次人才。

（三）引進高層次人才的方式

分析的樣本中，各個地方對高層次人才均有特殊的引進方式，這種人才引進方式不同于一般的公務員招考模式，諸如對兩院院士、國家級科學進步獲得者及國家級學科、實驗室學科帶頭人、博士生導師等一般采取面談、協商的方式引進。對碩士、博士研究生或者重點高校的本科生則多采取考試加面試或者直接通過考核的方式引進。筆者通過梳理，主要有以下幾種引進方式。

1.面談協商。對兩院院士、國家級優秀人才各個地方一般采取面談協商的方式引進，這種方式一般較為靈活，不拘泥于一般的用人方式。

2.調動或聘用。對省部級優秀人才、正高級專業技術人才一般采取調動或者直接聘用的方式引進。

3.直接考核。對地市級優秀人才、博士生或者副高級專業技術人才一般通過考核方式引進。

4.考試加面試。對碩士研究生或者重點大學本科畢業生一般采取考試加面試的方式引進。

5.其他引進方式。部分地方采取特聘、兼職、咨詢、講學、從事科研和技術合作、技術入股、投資興辦企業、擔任顧問或咨詢專家等形式柔性引進高層次人才。

對于引進到黨政機關、事業單位的高層次人才，依照《公務員法》《事業單位人事管理條例》辦理相關的手續，對于引進到企業的高層次人才由用人單位與人才進行協商，靈活的用人方式有利于達到“不拘一格降人才”的目的。如重慶開縣，堅持一種“雙向選擇、來去自由、不求所有、但求所用、不求所在、但求所為”的方針，以招聘、調動、特聘、兼職、咨詢、講學、從事科研和技術合作、技術入股、投資興辦企業、擔任顧問或咨詢專家等形式，引進各類高層次人才到開縣長期工作或短期服務。

（四）引進高層次人才的待遇政策

為了引進人才，各個地方均拿出了優渥的待遇以及不同于一般公務人員的事業發展前景吸引高層次人才。有的地方政府給予高端人才上百萬的工作經費和專項補助，諸如四川內江對簽約在該市的重點科研創新平臺五年內提供300萬元科研工作經費；廣東清遠給予高層次人才10萬～100萬元不等的安家費；陜西省韓城市對引進的博士工作滿三年可任副處級，碩士工作滿五年考核優秀符合調任規定可任副處級。另外，有的地方還給引進的高層次人才住房便利，有的是提供別墅居住并獎勵產權，有的提供免租金住房，有的發放住房補貼，諸如江西贛州對引進的第一類人才服務滿五年且愿意繼續服務的獎勵350平方米以上別墅產權。此外，對高層次人才一般都會給予特殊的入編政策，并對引進的高層次人才實行單獨管理，跟蹤服務，適時提拔重用，職稱評定優先權等優待政策。最后，還會給予引進的高層次人才解決后顧之憂的政策優惠，適時解決高層次人才的配偶就業及子女入學（見下頁表2）。

給予高層次人才特殊的優待政策，目的旨在吸引高層次人才服務地方經濟社會發展，在高層次人才享受優待的同時，同時也應當履行一定的義務，大部分地方均要求引進的高層次人才在當地需要服務一定期限（一般為五年），才能享受各種優惠待遇（分期發放），否則將承擔違約責任。當然，個別地方采取“雙向選擇，來去自由，不求所有，但求所用”的用人政策也對人才具有一定的吸引力。

三、法院人財物省級統管背景下法院高層次人才引進的制度設計

根據中央全面深化改革領導小組第二次會議通過《關于深化司法體制改革和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，法院的管理體制將逐步實行省以下統一管理。其有利于擺脫司法地方化困境，擺脫法院不具有人財物自主決定權的不利因素。結合中央全面深化改革領導小組第十六次會議通過的《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》，法院將逐步擺脫法院人員的公務員管理模式，法院對法院人員管理將具有更多的自主性，更有利于法院高層次專門人才引進制度的完善。筆者認為，改變公務員招考一元化的法官培養模式為“招考—選拔”二元化的法官培養模式，應不僅限于從律師、法學專家中選拔法官，還應從其他高層次專門人才中引進法官，并配套相應的政策待遇吸引、留住高層次專門人才。筆者認為，法院高層次專門人才引進的制度設計可以從法院高層次專門人才的適用對象，引進方式及待遇政策三個方面進行搭建[3]。

（一）法院高層次專門人才的適用對象

不同層級、不同地域的法院對高層次專門人才的需求是不一致的，高層級法院或東部地區的法院對高層次專門人才的需求可能是全國十大中青年法學家、全國審判業務專家或具有正高級專業職稱的優秀人才。而中西部地區的基層法院可能則認為博士研究生、碩士研究生或者重點大學的本科生就屬于高層次專門人才。因此，我們可以結合黨政機關及其他行業對高層次專門人才做出的分類，對法院高層次專門人才也進行適當的分類，不同層級、不同地域的法院可以結合自身的實際情況，確定高層次人才的適用對象。筆者認為，法院引進高層次專門人才可以分為以下幾類：

第一類，全國十大中青年法學家、全國審判業務專家、全國檢察業務專家、全國優秀法官、全國優秀檢察官、全國優秀律師、博士研究生導師、國家級學科學術帶頭人、全國十佳公訴人等國家級層次優秀人才。

第二類，省級十大中青年法學家、省級審判業務專家、省級檢察業務專家、省級優秀法官、省級優秀檢察官、省級優秀律師、碩士研究生導師、正高級職稱專業技術人員、省級學科學術帶頭人、省級十佳公訴人等省級層次優秀人才。

第三類，地市級審判業務標兵、地市級檢察業務標兵、地市級優秀法官、地市級優秀檢察官、地市級優秀律師、副高級職稱專業技術人員、地市級學科學術帶頭人等地市級層次優秀人才。

第四類，博士研究生、或者具有中級職稱專業技術人員、執業十年以上的優秀律師等。

第五類，碩士研究生、或者具有初級職稱的專業技術人員、執業五年以上的優秀律師等。

第六類，國內一流大學的本科畢業生，或者其他國家重點大學、省屬重點大學的本科畢業生。

筆者認為，法院引進高層次優秀人才，不一定要局限于從法院系統外的專家、學者、律師中選拔優秀人才，應鼓勵不同地域、不同層級法院之間的人才進行流動，也應當鼓勵法院與黨政機關、立法機關、檢察機關、科研院所之間的人才進行流動。通過人員的流動，促進一個地方法院的審判理念更新、審判機制完善，為法院人才隊伍建設帶來源源不斷的流水。同時，法院人才需求也不一定局限于法學專業人才，法院的人才需求還應當包括環境保護、財政金融、知識產權、計算機信息學科等多個方面學科人才，法院既要引進法學專業高層次專門人才，也要引進其他專業的高層次專門人才以及既懂法學也懂其他專業學科的復合型人才。

（二）法院高層次專門人才引進的具體方式

目前，法院招錄人員的方式主要通過統一的公務員招考進行，配套有面向應屆畢業生的選調生考試以及基層政法干警試點改革招錄方式，但整體上缺少對高層次專門人才的引進制度。比較黨政機關及其他行業的高層次專門人才引進政策，法院引進高層次專門人才可以根據人才的不同層次確定引進人才的不同方式。

1.面談協商的方式。對第一類和第二類高層次專門人才可以直接采取面談協商或單位間商調的方式直接引進。

2.公開選任的方式。對第三類和第四類高層次專門人才可以通過面向全國公開選任的方式進行。

3.公開選調的方式。對第五類和第六類高層次專門人才可以通過面向全國及應屆畢業生公開選調的方式進行，采取筆試加面試的方式考核高層次專門人才，但對基層偏遠地方可以不設置開考比例限制。

4.其他引進方式。法院也可采取特聘、兼職、從事課題合作、擔任咨詢專家等柔性人才引進機制，為法院審判事業、司法行政事業提供智力支持。

根據法院人才物省級統管的要求，今后初任法官一般由高級人民法院統一招錄，但筆者認為，也應當賦予每一個法院一定的高層次專門人才引進的自主權，例如，可以賦予一個法院編制比例20%人員招錄的自主決定權，用于招錄高層次專門人才，編制比例的80%仍由高級法院統一招錄。法院的高層次專門人才引進可以采取面談協商、選任、選調、商調、遴選的方式進行，不必拘泥于公開考試的固定模式，但需要健全制度，全程公開透明，保證用人制度的科學性。

（三）法院高層次專門人才引進的待遇政策

根據馬斯洛的需要層次理論，人的需求有高低不同的層次，處于不同層次的人其需求是不同的。作為高層次專門人才，主導需求顯然不僅是“安全需要”或“物質需要”，而是高層次的“自尊的需要”和“自我實現的需要”。但是，這并不意味著高層次專門人才的“安全需要”和“物質需要”就不應該得到尊重和重視。相反，應該給予高層次專門人才更好的物質待遇及良好的事業發展前景，解決高層次專門人才為實現“自我發展的需要”及“社會認同需要”的后顧之憂。結合黨政機關及其他行業的高層次專門人才引進的待遇政策，筆者認為，法院引進高層次專門人才在待遇方面可以從以下幾個方面進行努力。

1.落實引進高層次專門人才的法官等級或者行政職級。法院引進高層次審判人才是為法院的審判事業或者司法行政事業服務的，作為高層次的人才，法院應當為其搭建足夠的平臺，為從事審判工作的人才落實法官等級，為從事司法行政工作的人才落實行政職級。筆者建議對第一類人才法官等級確定為二級高級法官或者行政職級確定為副廳級；第二類人才確定為三級高級法官或正處級；第三類人才確定為四級高級法官或副處級；第四類人才確定為一級法官或正科級；第五類人才確定為二級法官或副科級；第六類法官擔任一定時間法官助理后確定為三級法官或副科級（不同法院可浮動等級或職級（見表3）。

2.給予高層次專門人才特殊人才補助。黨政機關及其他行業對高層次人才均有各種不同的人才補助，諸如安家費、崗位津貼、生活補助等。為吸引高層次人才到法院特別是到廣大的中基層法院服務，可以給予到法院工作的高層次專門人才特殊的人才補助（見下頁表4）。

筆者認為，很有必要對法院系統內自己培養的高層次人才諸如全國審判業務專家、全國優秀法官等優秀人才給予較高的物質待遇，也有必要以較高的物質待遇吸引法院系統外的高層次專門人才進入法院工作，這是對人才的重視，也是對“人才是第一資源”理念的踐行。否則，法院系統內部的高層次專門人才可能會流失到法院系統外，法院也無法吸引系統外的高層次專門人才進入法院工作。①

3.為高層次專門人才解除后顧之憂。不少黨政機關及其他行業的高層次人才引進辦法均為高層次人才提供住房或者住房補貼以及解決高層次人才的配偶就業及子女入學，為高層次人才服務地方經濟發展解決后顧之憂。法院由于一直不具有人財物的自主決定權，很難爭取到地方政府的公有住房，也難以調配為解決高層次專門人才配偶就業的資源及子女入學的指標。法院在以后的高層次專門人才引進工作中，可協調當地黨政機關，爭取法院引進的高層次專門人才享受同等的政策待遇。筆者認為，對第一類、第二類高層次專門人才可以爭取解決100～200平方米的住房；為第三類、第四類專門人才爭取解決80～150平方米的住房，為第五類、第六類人才解決60～100平方米的住房，并適時地解決高層次專門人才配偶就業及子女入學問題。

4.為高層次專門人才事業發展提供綠色通道。為高層次專門人才落實法官等級、行政職級、物質待遇以及解決后顧之憂以后，還應當給予高層次專門人才事業發展一定的綠色通道，綠色通道并不一定是指提拔重用一路綠燈，而更多的是指需要提供給高層次專門人才事業發展足夠的平臺。諸如給予高層次專門人才申報國家社科基金、最高人民法院重大課題、中國法學會部級課題的物質條件支持，給予高層次專門人才辦理疑難案件、撰寫學術論文及案例分析充分的時間保障，給予高層次專門人才到高?；蚱渌块T交流學習的機會等能夠讓高層次專門人才事業進步的平臺。通過不同的方式磨礪、鍛煉高層次專門人才，使之能為法院的司法事業貢獻自己的智慧。

四、結語

“人才是經濟社會發展的第一資源?！痹谒痉ǜ母锏暮甏蟊尘跋拢罡呷嗣穹ㄔ杭八痉w制改革試點省份的高級人民法院，需要嘗試建立法院高層次專門人才引進制度的常態化、制度化機制，結合不同地域、不同層級、不同類型法院的特點，賦予不同法院高層次專門人才引進的自主權，并爭取當地黨委、政府的支持，給予高層次專門人才引進同等的政策待遇。為高層次專門人才落實法官等級、行政職級、特殊人才補助并解決后顧之憂，為高層次專門人才事業發展提供綠色通道。唯有建立起有利于吸引人才、留住人才的新機制，才能促進法院人才隊伍正規化、專業化、職業化建設，才能為中國特色社會主義司法事業提供有力的智力支持和制度保證。

參考文獻：

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[3] 張力.加強吉林省高層次人才隊伍建設的思考和建議[J].行政與法，2008，（2）.

[責任編輯 吳 迪]