俄羅斯新一輪遠東開發進程及影響

楊莉

俄羅斯遠東開發歷經百年。普京基于鞏固領土、實現東部與西部平衡發展、融入亞太快速發展區的戰略考量，通過設置機構、出臺法律法規等措施，大力推動新一輪遠東開發戰略。本輪遠東開發經過幾年的實踐，成果初步顯現，遠東地區發展步入新的軌道。隨著遠東開發戰略的推進，其影響日益彰顯，不僅對俄國內經濟政治影響深遠，也對中俄經貿關系、東北亞區域經濟發展產生重要推動作用。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.08.016

遠東開發是俄羅斯百年夢想。俄羅斯啟蒙思想家羅曼諾索夫早在18世紀就對遠東進行考察研究，認為俄羅斯的強大有賴于西伯利亞和遠東。這一思想被俄不同時期決策層接受，并逐漸成為俄羅斯人的共識。俄歷史上多次嘗試對遠東進行開發，取得了一定的成效，但較俄西部，遠東仍有巨大差距。普京第三個總統任期開始后，掀起了新一輪遠東開發熱潮，其聲勢、措施和目標都是前所未有的，遠東開發進程和結果將對俄政局、經濟發展及東北亞區域經濟產生重要影響。

本輪遠東開發的動因

遠東地區是俄羅斯八大聯邦區中最大的聯邦區，西起勒拿河東側，東北與美國的阿拉斯加隔白令海峽相望，東南瀕臨日本海，北臨北冰洋，南接中國、朝鮮。遠東地區面積616.93萬平方公里，占俄聯邦總面積近36%；人口630萬，占俄聯邦居民總數近5%，囊括九個聯邦主體：阿穆爾州、猶太自治州、堪察加邊疆區、馬加丹州、濱海邊疆區、薩哈共和國、薩哈林州、哈巴羅夫斯克邊疆區和楚科奇自治區。遠東聯邦區的地上、地下和海洋資源都極為豐富，被譽為“世界上唯一未被深挖的寶庫”。蘇聯解體后，國際政治、經濟格局發生了深刻變化，遠東這座“寶庫”卻未能體現其地緣戰略意義和巨大的經濟價值，成為俄“強國富民”戰略的掣肘。2012年4月，普京剛開始第三個總統任期，便把遠東大開發提升到戰略高度。普京之所以高度重視遠東開發，有著深刻的歷史淵源和現實的戰略考量。

一是鞏固領土安全的需要。遠東開發可以追溯到沙皇時期。移民遷徙和修建鐵路是該時期遠東開發的主要內容和措施，目的是加強對掠奪來的遠東領土加以控制。蘇聯時期，遠東地區依靠中央政府每年撥款建立了戰略大后方，確立了遠東原料基地地位，服務于國內計劃經濟發展需要，但也造就了其畸形封閉的經濟發展模式。蘇聯解體后，在向市場經濟轉型過程中，俄政府無暇東顧，遠東地區失去了聯邦政府的撥款及各種優惠政策，社會發展陷入困境。特別是人口不斷流失，使本就地廣人稀的遠東不斷沒落，乃至威脅到遠東的領土安全。據2010年人口統計數據， 俄遠東聯邦區為630萬人， 1991—2010年間居民減少了180萬人（22%）。1989—2010年間遠東聯邦區的九個行政主體人口都呈下降趨勢，其中楚科奇自治區流失居民三分之二，馬加丹州一半以上，薩哈林州和堪察加邊疆區各三分之一，阿穆爾州和哈巴羅夫斯克邊區約五分之一。如果不改變這種狀況，那么馬加丹州過57年，楚科奇自治區過66年將杳無人煙。與此相反，來自中國、朝鮮、越南、日本等國的移民逐年增加，填補遠東人口真空。俄決策層和專家學者意識到遠東有失控的風險，如果不采取措施，遠東將來或許出現不再有俄羅斯人的風險。

二是國家區域經濟平衡發展的需要。俄地域遼闊，橫跨歐亞兩洲。其歐洲部分始終是俄政治、經濟、文化中心。蘇聯時期按照計劃經濟體系將有限的資源投入到最有效率、發展基礎較好的西部地區。由于歷史和自然條件的原因，西部聚集了近80%的人口，生產著70%以上的工農業產品。東部地區則面臨著資金缺乏、技術落后、基礎設施老化、人才流失等問題，加上對能源原料出口的過度依賴，地區經濟結構失衡問題日益嚴重，與西部地區的差距也越來越大，從而影響國家整體發展和穩定。因此，把東部作為區域經濟優先發展方向已成當務之急。從1994年開始，俄陸續出臺了多個針對遠東個別地區的專項發展綱要，但由于聯邦財政預算吃緊，遠東積弊太深，所有聯邦發展綱要平均完成不足一半，對遠東地區經濟社會發展未能產生實質性的推動作用，遠東聯邦區依舊是俄最落后的聯邦區。本輪遠東開發戰略就是希望以超常規舉措實現遠東跨越式發展，達到東西區域經濟總體平衡。

三是國家發展戰略調整的需要。俄獨立以來，一直存在“西進”與“東傾”之爭。葉利欽時期實行面向西方的“一邊倒”政策，結果融入歐洲戰略受阻，經濟幾乎崩潰。20世紀末到21世紀初，亞太經濟快速發展，特別是中國的崛起令世界矚目。在此背景下，普京出任總統后，開始調整國家戰略，從“一邊倒”變成“雙頭鷹”。重塑俄羅斯在太平洋地區的角色，逐漸發揮俄在亞太地區的作用成為俄亞太戰略最主要的內容。隨著美國戰略重心轉移到亞太地區，俄更是急于向世界昭示其作為傳統大國在亞太地區的影響力，表明俄羅斯在亞太與歐洲之間可以扮演橋梁的作用。2014年烏克蘭事件后，西方制裁加快了俄“東傾”步伐。遠東以其特有的能源資源和區位優勢天然地成為俄羅斯進軍亞太的橋頭堡，開發遠東則是構建亞太戰略的重要載體。

本輪遠東開發的進程

本輪遠東開發肇始于21世紀初。2012年俄羅斯遠東發展部成立、2013年《俄羅斯遠東和貝加爾地區社會經濟發展國家規劃》生效，標志著醞釀已久的俄新一輪遠東開發戰略進入實施階段。

一、明確目標，勾勒宏偉藍圖

2013年公布的《俄羅斯遠東和貝加爾地區社會經濟發展國家規劃》是遠東開發的綱領性文件?！兑巹潯钒瑑蓚€聯邦專項計劃和12個子計劃，其中兩個聯邦專項計劃為《2018年前俄遠東和貝加爾地區經濟和社會發展計劃》和《千島群島社會經濟發展計劃》。綜其所要，戰略思路可概括為：以全球化視野，立足遠東地區的資源與地緣優勢，通過發展新型經濟、對外開放，加快俄融入亞太，以保證俄出口市場多元化，防止國家對遠東地區經濟和政治影響力下降，遏制遠東地區人口下降趨勢，以維護俄地緣政治與地緣經濟利益。

二、措施有力，保障政策落實

首先，增設機構，為遠東開發提供人、財、物的保障。為了克服既往弊端，打破“條塊分割”，實現既定目標，俄政府不惜突破現行體制，成立遠東發展部。該部負責協調國家計劃和聯邦目標計劃在遠東的實施情況；管理聯邦財產；監督各聯邦主體國家權力機關依法實施聯邦權能的情況。部機關設在哈巴羅夫斯克，莫斯科設代表處。有關聯邦主體通過修改法律，將部分土地、資源的管轄權讓渡于該部，以增強其權威。組建遠東發展公司。該公司負責港口、道路、通信、機場和地方航線的建設，以及自然資源的開發。公司總部設在符拉迪沃斯托克，直接接受總統領導，國家部委和地方政府不得干涉該公司的工作。啟動遠東和貝加爾地區發展基金。該基金于2011年由俄羅斯對外經濟銀行成立，旨在保障實施投資項目，并支持和推動遠東地區信息和服務平臺建設，以吸引國內外資本?？偛吭O在俄遠東哈巴羅夫斯克市?；鹱再Y本170億盧布。

其次，出臺法規，為俄遠東開發政策提供法制支撐。根據遠東發展實際需要，俄聯邦議會加快了法律法規的制定。《超前發展區法》主要目的是效法中國建設特區的經驗，通過建立“超前發展區”，使遠東開發政策落地，改變遠東經濟發展模式，加速遠東地區社會經濟發展，使之更緊密地融入亞太?！斗衔炙雇锌俗杂筛鄯ā贰哆h東稅收法》等法律，主要內容是簡化簽證制度、提高過境服務效率和實行優惠的自由關稅區制度、對俄遠東地區投資者實行新的稅收優惠政策，以改善遠東投資環境，增加遠東吸引力。《一公頃土地法》規定俄羅斯公民在遠東地區可以免費獲得最大面積為一公頃的土地。該法旨在吸引居民在遠東長期居住，減少當地人口外流，鼓勵域外居民向遠東遷徙，增加遠東地區人口數量，在鞏固領土安全的同時為遠東開發提供勞動力資源。聯邦議會除了宏觀政策的制定外，還對遠東存在的具體問題給予關注。《聯邦電能法修正案》實施后，遠東地區工業電價將平均下降30%，降低了遠東企業、居民的生產和生活成本。

第三，加大宣傳，為遠東開發造勢。俄政府為促進遠東開發，加強了相關宣傳。在俄主辦或主導的許多國際會議、論壇中，都加入了遠東元素。2012年俄羅斯花費200多億美元打造了符拉迪沃斯托克APEC論壇，吸引了全球目光。為發展遠東經濟，擴大與亞太地區的國際合作，俄羅斯還決定，每年舉辦一次東方經濟論壇。首屆東方經濟論壇于2015年9月舉行，主題為遠東社會經濟發展領先地區的投資和招商等。論壇匯集了俄和亞太地區國家的政府代表、大型投資人、企業代表和專家等1470人。俄推出200多項、總值達5000億盧布的投資項目。2016年9月，第二屆如期舉行，3400多名代表出席。俄推出了111個項目，簽約金額155億美元。這些活動不僅擴大了遠東知名度，也為遠東開發獲取了大量資金。

三、成效初顯，遠東地區發展步入新軌道

目前，遠東開發取得了實質性進展。正如俄遠東發展部部長加盧什卡所說，“俄遠東地區的發展態勢良好”，各項措施開始見效。一是吸納了大量社會資本。近三年，遠東吸引投資總額已達2.2萬億盧布。引資總額的73%不是資源和原料，而是農業、交通、物流、自然資源加工和造船行業等。重要的是，在這些投資中，中小企業占有很大份額，外國投資占22%。這些投資來源和項目的多樣化，表明遠東開發充滿活力。二是經濟發展速度提升。2016年上半年遠東地區工業產值增長5.4%，增幅高于全俄平均發展水平，投資增長1.8%，失業率降低。根據2015年社會經濟發展速度，馬加丹州、薩哈（雅庫特）共和國、楚科奇自治區、堪察加邊區等五個遠東聯邦主體躋身全俄20個優秀地區之列。三是人口下降趨勢放緩。遠東居民生活水平有提高，一些民生工程逐步推進，如醫療、通訊等工程和設施得到重視。2016年人口狀況有改善，出生率高于死亡率，遏制住了人口外流的勢頭。隨著《一公頃土地法》的逐漸落實，遠東人口有望實現正增長。四是超前發展區建設進展順利。截至2017年4月，遠東建立了16個超前發展區，匯集了470個項目，投資總額200多億美元。項目包括煤炭、建筑材料、畜牧業、溫室綜合體等。截至2016年底，26家企業在遠東投產。2017—2018年還將有165家企業投產。

當然，俄遠東開發還存在著自然條件薄弱、基礎設施缺乏、政府投資后繼乏力、國際環境不利等困難，欲達到普京的預期還任重道遠。

本輪遠東開發的影響

遠東開發是俄長遠戰略、世紀工程。隨著各項措施的逐步推進并取得成果，其意義和影響也將日益彰顯。

一是助推俄社會經濟發展，促進社會穩定。本輪遠東開發是普京建設一個“強大俄羅斯”的重要組成部分。遠東開發進程一方面將促進生產方式的改變，提升全俄經濟發展水平。遠東地區從追趕式轉變為超前式發展模式，不僅為遠東地區以后的發展奠定基礎，還為其他地區經濟發展提供了思路和經驗，成為俄經濟“新引擎”。另一方面強化普京執政基礎。作為政治強人，普京在政治、軍事、外交等領域贏得廣泛支持，但其經濟管理能力是反對派指摘的重要口實。遠東開發不斷取得進展彌補了普京的短板，為其繼續執政提供了重要籌碼。

二是為實現中俄經貿戰略目標提供新平臺。遠東與中國東北相毗鄰，雙方互補性強。遠東開發戰略與中國東北振興戰略、絲綢之路經濟帶倡議有許多契合點。遠東大開發的步伐恰巧與中國“一帶一路”戰略的實施進程相契合，中俄雙方經過交流磋商，于2015年發表了《中俄關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設對接合作的聯合聲明》，宣布發展“一帶一盟”對接合作，加強區域經濟一體化。東北地區與遠東是未來提升中俄整體合作水平的重要力量，是促進中俄關系不斷深化的領跑者。中國積極參與遠東開發既可以深化兩國經貿合作，又可以豐富絲綢之路經濟帶倡議內涵。

三是推動東北亞區域經濟合作進程。東北亞區域是指亞洲東北部的國家和地區，包括中國東北、華北、西北和俄遠東地區、日本、朝鮮、韓國及蒙古。該區域是對世界經濟全球化具有重要影響的地區。毗鄰的地理位置、相近的文化傳承、悠久的歷史聯系為地區合作提供了深遠的基礎。遠東開發則為區域合作提供了契機。能源資源和地緣優勢使遠東成為俄羅斯與東北亞各國合作的平臺。東北亞各國，能源資源欠缺，與遠東互補性強，有很強的合作基礎。從中、日、韓等國積極參加兩屆東方經濟論壇可以看出，域內各國對遠東開發給予了積極回應。共同開發遠東地區資源，不僅會促進遠東地區自身發展，也會為東北亞經濟合作提供動力。目前，中俄、俄日、俄朝和俄韓等國雙邊經貿合作日趨活躍。隨著各國間相互接觸與了解的增多，合作的加強，不排除催生多邊機制的建立。

（作者系中國國際問題研究院歐亞研究所副研究員）

（責任編輯：魏銀萍）