“廉政賬戶”政策的理論困境及其實施問題探討

□任 恒

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

“廉政賬戶”政策的理論困境及其實施問題探討

□任 恒

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

“廉政賬戶”政策作為一項旨在規范國家公職人員收受到無法拒收和不便退回的禮金時如何處置問題的特殊反腐機制，對我國的反腐實務產生了一定程度的影響。初看上去，設立“廉政賬戶”的邏輯基點立足于三個判斷：現實情境中的確存在被動收禮現象；“廉政賬戶”契合法治寬容精神而且與相關法律解釋和黨政法規相吻合；“廉政賬戶”的反腐成本低、收益高，能夠有效減少腐敗存量。但是通過對“廉政賬戶”政策展開全面考察和細致剖析后，發現“廉政賬戶”政策不僅存在文本規定的簡單化與模糊化、人性預設與現實情境相背離、政策規定與法律、黨紀相沖突等理論困境，而且在實施中存在嚴重的危害性、實施效果不佳及政策的非必要性等問題。對此，唯有在理論上對其予以澄清，在實踐中予以全面撤銷，才能徹底消除“廉政賬戶”政策的消極影響。

廉政賬戶；理論困境；被動受賄；廉政建設；反腐敗

黨的十八大以來，面對當前依然嚴峻復雜的反腐敗形勢，以習近平為核心的黨中央不斷強調以猛藥去疴、重典治亂的決心堅持將黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底。不過與中央反腐高壓態勢相異的是，江西、湖南、山西等省紀委于2013年以來陸續發出設置省內“廉政賬戶”的通知，重啟新一輪的“廉政賬戶”設置潮，此舉將“廉政賬戶”重新帶回公眾的視野，并再次引起學術界的關注。那么在中央反腐敗力度逐步加大，嚴懲貪腐成為輿論主調之際，為何某些地方紀委在此之前會出臺政策設立“廉政賬戶”，而且時至今日仍然沒有廢除？各地“廉政賬戶”的具體做法、設置依據又是什么？“廉政賬戶”政策在理論上是否具有可操作性和合法性，在實踐中其實施效果如何？從長遠看“廉政賬戶”政策將何去何從？本文擬圍繞上述問題予以探討和剖析。

1 “廉政賬戶”政策的設置概況

作為一項特別反腐機制，“廉政賬戶”肇始于1999年江西省南昌市及其所屬縣區廉政辦公室設立的“拒禮拒賄資金賬戶”。隨后浙江省寧波市紀委于2000年1月發布 《關于設立黨員干部廉潔自律專用賬戶的通知》，決定在全市范圍內設立干部廉潔自律專用賬戶“581”（之后改稱為“廉政賬戶”），通知要求并鼓勵黨員干部在收受到無法退回和不便退回的禮金①禮金包括現金、貴重禮品、支付憑證、商業預付卡、儲蓄卡、有價證券等。后主動上繳至該專用賬戶。該賬戶也被學界和媒體認為是全國首個“廉政賬戶”，一年后這一做法推廣至浙江全省以及全國部分省市。以2001年浙江省紀委設立的廉潔自律專用賬戶為例，該措施的具體要求和做法是：黨政機關工作人員，國有企業、事業單位和社會團體內部的黨員干部，對于應當拒收而因各種原因未能拒收的現金、禮卡和有價證券等禮金，需要在規定時間內前往指定銀行將之繳入廉政專戶，并以匿名的形式填寫《廉政專戶代收收據》，繳存人保留其中一聯作為憑證，以備日后查驗，同時這一繳入行為視同主動將禮金上交組織。在隨后的實務發展過程中，地方“廉政賬戶”政策細則中一般都規定 “在組織對其違規違紀行為進行調查處理前，如數將所收受的現金、有價證券、支付憑證或禮品上繳的，可作為從輕、減輕或免予處分的情節。”至于繳入款項的處置，一般是紀委在一定時間內將其悉數移交同級地方財政。據不完全統計數據顯示 （詳見表1），全國共有18個省級行政單位設立過“廉政賬戶”，截至目前為止仍有9個省級行政區保留有 “廉政賬戶”。

表1：我國省級行政區紀委監察部門“廉政賬戶”設置情況

通過運用文本分析法對比各地實施的“廉政賬戶”政策文本，從各繳存緣由、署名方式、繳存期限、繳存激勵、反腐策略等五個方面依然可以看出各地相互借鑒和相同之處，具體分析如下：第一，關于繳存緣由。各地“廉政賬戶”政策均規定當事人在收受到無法拒收、無法退回和不便退回的禮金（包括禮卡、有價證券）這一情形時需將禮金繳存入“廉政賬戶”。第二，關于署名方式的規定。在署名方式方面，各地紀委的通知中一般采取“允許匿名方式繳存，鼓勵實名繳存”的表述，允許繳存人不署本人姓名和單位名稱繳存。第三，關于繳存期限的規定。各地“廉政賬戶”政策在期限規定方面有兩種，分別是不限繳存期限和限期一個月內上繳。第四，關于繳存后的許諾。各地紀委一般承諾只要按照規定上繳至“廉政賬戶”并妥善保留有“繳款憑證”，均可作為日后被查處時從輕、減輕或免于處分的證據。第五，所屬反腐策略。紀委發布的“廉政賬戶”均屬于政策反腐的范疇，而非制度反腐范疇。值得關注的是隨著時間的推移，“廉政賬戶”在實踐當中發生了如下一些變化：第一，設立主體的變化。“廉政賬戶”起始發布主體僅是地方各級黨的紀委部門和政府的監察部門，隨著實踐的發展，醫療協會和某些國企也成為“廉政賬戶”的設立主體。第二，適用對象的擴展。從2000年寧波市紀委發出《關于設立黨員干部廉潔自律專用賬戶的通知》來看，“廉政賬戶”政策出臺之初的適用對象是廣大黨員干部，而之后適用對象擴展至包括黨政機關、人大機關、政協機關、審判檢查機關、人民團體、國有企事業單位等諸多部門在內的廣大國家公職人員。第三，施用領域的擴大。近些年來“廉政賬戶”機制的施用范圍擴大至某些商業賄賂領域，如2006年7月全國衛生系統針對醫療機構以及醫務人員接受他人回扣和提成等行為建立“回扣賬戶”。考慮到醫療領域建立“回扣賬戶”問題的復雜性和異質性，本文對該類“廉政賬戶”不予討論，從而將探討對象規范到各級紀委監察部門設立的“廉政賬戶”。

2 “廉政賬戶”政策的邏輯判斷

通過考察各地紀委監察部門發布的“廉政賬戶”政策文本及其相關解釋，并搜集整理現有的觀點，可以得到“廉政賬戶”的設立其邏輯基點主要立足于以下三個判斷：

第一，出于對人性弱點的正視和尊重，而且實踐中確實存在被動收禮的現象，“廉政賬戶”的設立合乎情理和現實。一方面，“廉政賬戶”的贊成者認為制度設計及政策出臺部門應該清醒地認識到人性的弱點，對待廣大黨員干部也應如此。因為黨員干部不是“圣人”，他們只是“普通的凡人”，犯錯誤是必然的，不犯錯誤是偶然的，因此制度設計者應該創設黨員干部悔過自新的渠道，即通過設立“廉政賬戶”給予以往“犯錯誤”的黨員干部改過自新的機會［1］。而“廉政賬戶”的設立，正是對國家公職人員因為一時的貪念而收受請托人送予的財物，但事后便追悔莫及的情形予以充分考慮，從而給予收受財物的公職人員以自我挽救的途徑。另一方面，“廉政賬戶”的贊成者還認為中國具有悠久的“紅包”送禮文化，人情之間的禮尚往來時有發生并在所難免，現實生活中確實存在“無法退還”和“不便退還”的“被動受賄”現象［2］。“廉政賬戶”的設置正是為了解決由于社會不良風氣而導致的黨員干部被動受賄的現實，是給“被動受賄”者自我挽救的一條“綠色通道”。我們應該對傳統“德治”思想深入認識，國家理應謹慎對待“公共懲罰權”，反對不教而誅，“廉政賬戶”體現了法治與德治的結合。

第二，“廉政賬戶”契合法治寬容精神并與相關法律和黨政法規相吻合。有學者提出，反腐敗也應該走輕刑主義道路，而“廉政賬戶”的設立，對主動退贓者給予從寬處理，符合刑罰輕緩化的發展方向，也體現法治所蘊含的寬容精神和體現了寬嚴相濟的刑事政策。他們認為“廉政賬戶”適當寬恕“舊罪存量”充分體現“區別對待”的精神，突出了“以寬濟嚴”的必要性與可行性。”［3］總之，由于“廉政賬戶”的存在，給予了被動受賄和受賄后及時反省的國家公職人員寬容處置的機會，從而能夠拯救一批瀕臨犯罪邊緣的人員。再者，“廉政賬戶”與刑法、黨政文件和“兩高”司法解釋相吻合。他們還認為《關于在對外公務活動中贈送和接受禮品的規定》《關于對黨和國家公職人員在國內交往中收受禮品實行登記制度的規定》中明文規定“應在收受禮品的一個月內如實登記、上繳”一脈相承，“存入‘廉政賬戶’可以從輕、減輕或免予處分”的規定與刑法中“自首和主動退贓從寬處理”吻合，而且2007年最高人民法院、最高人民檢察院在 《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）關于“國家公職人員收受請托人財物后及時退還或者上交的，不是受賄”的司法解釋成為“廉政賬戶”的規范基礎，這為“廉政賬戶”制度的司法化提供契機［4］。由此看來，“廉政賬戶”政策是契合法治精神的。

第三，“廉政賬戶”政策反腐成本低、收益高，能夠有效消除腐敗存量。“廉政賬戶”的設立，由于大幅度節省了司法機關進行立案偵查、起訴、審判等一系列流程所耗費的人力、物力成本，從而減少了司法資源的浪費，同時各地紀委的統計數據顯示通過“廉政賬戶”上繳的金額較為可觀。例如，江西省在建立拒禮拒賄資金賬戶后4個月內即收到23筆共5.5萬元 “拒禮拒賄金”，2013年9月至2014年6月間共收到10 364.35萬元的上交禮金；山西省“廉政賬戶”從2015年至今也收到上交款項多達1.7億元［5］。地方紀委定期將繳入“廉政賬戶”的禮金存入國庫，所以從成本-收益的角度來看，“廉政賬戶”是一項有效率的“反腐機制的創新”。而且在國內某些學者看來，在官員財產申報制度難以有實質性進展之際，“廉政賬戶”能夠間接發揮官員財產申報制度的財產公示與消除腐敗根源的作用［6］。

由以上分析可以得出，“廉政賬戶”的設立主要是鑒于社會不良風氣而導致黨員干部被動受賄的現實，從而給被動受賄者開通了一條自我挽救的綠色通道，反映了政策制定者良善的設計初衷。“廉政賬戶”能夠得到各地紀委的推崇也主要是源于它的此套運作模式，但是通過仔細分析該政策的細節規定及其背后凸顯的反腐路徑，這一政策存在諸多困境。

3 “廉政賬戶”政策的理論困境

基于對各地“廉政賬戶”政策文本的考察及其實施情況的現實分析，本文發現該政策存在諸多漏洞和缺陷，使得“廉政賬戶”的設立容易淪為貪污受賄分子的退贓和自保工具。與此同時，銀行提供的廉政專用賬戶“繳款回執”則變成為腐敗分子的 “護身符”，“廉政賬戶”政策的實施困境導致其廉政建設的效果大打折扣，并且滑向了政策制定者始料未及的另一端。

3.1 政策文本相關規定的內在困境

3.1.1 關于財物性質的認定。地方紀委監察部門在制定“廉政賬戶”政策時通常規定黨政干部和一般國家公職人員在收受了他人禮金后，無法退回和不便退回的情況下，應該將禮金繳入“廉政賬戶”。這種政策出臺時，對國家公職人員所收請托人給的禮金并未作細致區分，往往是“不需說明款項來源和繳款理由”。而繳款人所繳納的禮金除了一部分確實屬于禮尚往來、合法范圍之內的，還有一部分也屬于請托人希望受禮人能夠利用他的職權幫請托人達成一定目的的權錢交易，那么這一部分的禮金往往數額巨大，已經涉嫌《刑法》中受賄罪的若干規定。如果在此種情境下紀委仍然允許其將禮金悉數繳入廉政專用賬戶，視作“主動拒禮拒賄”，甚至可作為從輕、減輕或免于處分的情節，明顯已經與《刑法》等國家法律相沖突，從而導致刑事責任和黨內責任的追究缺乏必要的協調性和一致性，并將導致國家法律權威性招致削弱的嚴重后果。

3.1.2 關于繳入期限的規定。考察各地“廉政賬戶”政策有關禮金存入期限，一般有如下兩種規定：第一種規定黨政工作人員 “必須自收禮之日起一個月內如實登記，并取得《行政事業單位往來結算收據》；或者自行將現金實名交存相應的 ‘廉政賬戶’，并取得相關憑證”。第二種規定“有關人員在規定的時間上交無法拒收的‘紅包’”［7］。由上可知，關于繳入“廉政賬戶”期限的規定總共有兩種形式，一是不限時間（只是規定上繳單位的時限），二是限時一個月。然而這兩種繳存方式都存在無法規避的漏洞，使得“廉政賬戶”政策發揮的效果大打折扣。在第一種情形中，將違規收受的禮金繳入“廉政賬戶”是沒有時間限定的，那么給了受賄官員在事情敗露之際，紀委對其展開調查之前將受賄所得往“廉政賬戶”一塞了事，騙取組織信任的機會。第二種情形中，一旦規定了收受禮金后繳入“廉政賬戶”的時間期限，那么這對于“廉政賬戶”政策出臺之前和超過所屬期限的違規收受禮金，國家公職人員勢必有所顧忌而不會向“廉政賬戶”中繳存上述財物，而“這種狀態不利于國家公職人員有效拒收賄賂、抵御陷害并充分保護自己”［8］，同時也不利于減少腐敗存量。

3.1.3 關于記名的規則。各地制定的“廉政賬戶”政策都以“鼓勵實名，允許匿名”為基本原則，所以國家公職人員就可以根據自身意愿選擇實名或者匿名的方式向指定專用賬戶繳款。在實際過程中，國家公職人員出于保護自身聲譽、害怕事后清算的考慮，往往在向“廉政賬戶”繳入違規收受的禮金時傾向于選擇匿名的方式，而這種方式就可能使得貪污分子互相串通，共用繳款回執，而令紀委監察部門無法掌握其真實的繳款情況。所以匿名不公開的記名方式雖然能讓官員放下顧慮，但同樣影響了“廉政賬戶”政策的效果和公正性。可能正是出于這一原因，內蒙古自治區紀委在2013年12月注銷“廉政賬戶”后，建立“實名制上繳違規收受資金專戶”。但是如果采用實名制的方式，黨員干部往往出于違規收受資金數量的影響，在某些數額巨大的“大老虎”或者“小官巨貪”情況下根本就不敢將受賄金額實名上繳，從而也違背了訂立政策時的初衷，這也是內蒙古紀委建立實名制上繳違規收受資金后效果不佳的原因所在。

3.1.4 關于“未能拒收、難以退回”情形的認定。各地“廉政賬戶”政策文本中都會注明“有關人員在規定時間上交無法拒收的‘紅包’”，或者“因各種特殊原因未能拒收、難以退回的禮金禮品”。一般而言，“廉政賬戶”政策所指的“未能拒收”指的是收受人在沒有索取賄賂的主觀故意前提下，出于某種正當原因無法當場拒絕請托人的禮金禮品。例如，請托人將禮金放置在收受人的辦公室、住宅等處，事后才將禮金放置地點告知收受人的情形；再如請托人通過將禮金轉交給收受人的配偶、子女后，事后才將情況告知收受人的情形。“難以退回”指收受人在沒有獲取賄賂的主觀故意前提下，出于某種正當原因收受了請托人的禮金卻不便或根本無法退回。例如，請托人在故意隱藏自己的身份后將財務寄送給收受人，然后以匿名短信告知收受人的情形。在上述“未能拒收”和“無法退回”的諸種情形下，設立“廉政賬戶”可以說是有其合理性的，而這也正是出臺這一政策的初衷。但是此處較為關鍵的是如何認定收受人是否有獲取賄賂的主觀故意和具體情形下對于 “未能拒收”和“無法退回”的認定。事實上如果需要認定清，需要耗費大量的人力、物力成本，而現實的實際操作往往是采取忽略“未能拒收”和“無法退回”認定工作的簡單做法。

3.1.5 關于施行范圍的問題。目前而言，“廉政賬戶”政策并未在全國范圍內施行，一般是某省、市、縣紀委監察機關在管轄范圍內設立該賬戶。一方面，該情形導致了設有和未設有“廉政賬戶”的地方對于貪污受賄人員的處置呈現出兩種不同結果，從中導致的司法因地域原因而出現不同的裁決的情形將嚴重損害司法權威，破壞司法的統一性和完整性。另一方面，該情形也會進一步使得處置貪污受賄情況的復雜性增加。如據媒體報道，浙江寧波設立“廉政賬戶”以來，曾收受過來自其他省市繳存的禮金，那么未設有“廉政賬戶”的地方紀委一旦查出該官員涉嫌受賄時，其手中的“繳款收據”是否能作為其申請減輕刑責的依據便給司法審判帶來了較大的難題。

3.1.6 關于禮金請托人行為的認定和追究。在國家法律規定中，如若請托人所送禮金、禮券等財務明顯超出正常禮尚往來的情節，給予國家工作人員以財物，數額巨大的，且以謀取不正當利益為目的的行為，則涉嫌觸犯國家《刑法》第389條①《中華人民共和國刑法》第三百八十九條規定：“為謀取不正當利益，給予國家公職人員以財物的，是行賄罪。在經往來中，違反國家規定，給予國家公職人員以財物，數額較大的，或者違反國家規定，給予國家公職人員以各種名義的回扣、手續費的，以行賄論處。”、第390條②《中華人民共和國刑法》第三百九十條規定：“對犯行賄罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;因行賄謀取不正當利益，情節嚴重的，或者使國家利益遭受重大損失的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金;情節特別嚴重的，或者使國家利益遭受特別重大損失的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財產。”關于行賄罪的法律認定，并需要按照《刑法》第390條的明文規定對行賄人進行處罰。可是對比“廉政賬戶”的政策文本及其實施情況，各地都采取的是直接忽視贈送禮金者行為性質的做法，而從未對請托人給予國家公職人員以財務的行為是否涉嫌行賄罪加以甄別，從而也在事實上放縱了行賄犯罪分子，使得他們在“廉政賬戶”政策的庇佑下得以逃脫法律的應有處罰。

通過上述對“廉政賬戶”政策進行細致研究，發現其在文本細節中預留了較多模糊地帶，具有簡單化、模糊化的特征，以及由于缺乏明確的監督約束機制，使得諸多貪污受賄問題依然能夠在“廉政賬戶”機制中產生和存活，甚至有擴大化和更加隱秘性的傾向。

3.2 政策隱含的人性假定困境

任何一項制度和政策的建構都隱含著有關人性的假定，“廉政賬戶”政策也是如此。依據“廉政賬戶”的政策文本和具體措施，可知其對人性的預設是積極、正面和良善的，它預設國家公職人員是擁有責任心、正義感的人，他們在收到請托人贈送的財物時會義正言辭地當面拒收，倘若碰到無法退回和不便退回的情況，將會積極主動地遵照文件規定，將所得禮金、禮品悉數繳入“廉政賬戶”。歸根結底，“廉政賬戶”依然采用的是人治反腐的路徑，其寄希望于通過廣大官員自身的清廉意志而非制度對于官員權力的約束來實現政治清明的理想。

可是反觀現實情境，“廉政賬戶”政策在實務運行過程當中，往往淪為腐敗分子的“掩體”，他們通常將少部分受賄所得金額存入“廉政賬戶”，或者在紀委即將對其展開調查前將受賄所得金額往“廉政賬戶”中一塞了事。例如，安徽省六安市政府原副秘書長魏力生在收受他人賄賂的300余萬元及黃金1300克后，為了制造清廉假象，僅僅只是將其中的75萬元繳存進“廉政賬戶”，大部分賄賂款卻用來給自己揮霍。總之，性善假定的“廉政賬戶”政策希望通過官員的自我上繳禮金的形式來完成自我救贖的目的，可是現實情境當中官員的自利性卻往往利用 “廉政賬戶”政策的諸多漏洞獲利，致使這一政策的反腐倡廉的功能受到極大弱化，甚至還有助長腐敗之風的趨勢。其實無論古今中西，關于人性善惡的爭論早已成為先賢大家們爭論的焦點，與孟子“性善論”不同的是荀子、韓非子等人主張的“人之生也固小人”“夫安利者就之，危害者去之，此人之情也”的“性惡論”，他們往往傾向于將人性預設為有情緒欲望的追逐利益之輩。而在主張“性惡論”的行列當中，18世紀蘇格蘭政治理論家休謨的“無賴假定”別有洞見，休謨在《人性論》中指出，“在設計任何政府體制和確定該體制中的若干制約、監控機構時，必須把每個成員都設想為無賴之徒，并設想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目標。”［9］，所以休謨傾向認為當人們進入政治生活中時，我們就必須假定他們可能成為無賴，并將在政治運作中展現人性惡的那一面：貪婪、欺騙、虛榮、野心、卑鄙、偽善、殘忍、兇險等特性。從這個角度看，制度設計者在設計具體制度時其實就是與政治生活中的“無賴”們斗智斗勇的過程，而最終目的則是通過將制度的籠子編織得更為嚴實和牢靠使公權力的行使者在制度的框架中活動。正因為如此，所以“反腐敗制度的設計必須直面人性的惡的假設，必須正視人的劣根性。沒有性惡論的假定，反腐敗的制度設計效果可能會大打折扣。 ”［10］由此可見，“廉政賬戶”政策性善的人性假定無法解釋和抑制現實情境中某些公職人員的自利行為，從而導致政策本身的功能受到較大弱化。

3.3 政策規定違背國家法律原則

關于國家工作人員所犯受賄罪的情形認定，我國現行《刑法》第385條、388條進行了明確的規定：國家工作人員利用職務上的便利，索取他人財物的，或者非法收受他人財物，為他人謀取利益的，是受賄罪；國家工作人員在經濟往來中，違反國家規定，收受各種名義的回扣、手續費，歸個人所有，以受賄罪論處。《刑法》第386條①《中華人民共和國刑法》第三百八十六條規定：“對犯受賄罪的，根據受賄所得數額及情節，依照本法第三百八十三條的規定處罰。索賄的從重處罰。”對犯受賄罪的情節給予了明確的處罰規定。并且《刑法》第3條明文規定：“法律明文規定為犯罪行為的，依照法律定罪處罰；法律沒有明文規定為犯罪行為的，不得定罪處刑。”此條也被概括為罪刑法定原則。而黨的紀委設立的“廉政賬戶”并沒有經過國家立法程序上升到法律層面，其對于黨員干部凡是接受禮金后及時繳入“廉政賬戶”的，視為上繳組織，存款回執可作為日后免予追究責任的憑證的規定缺乏法律依據，帶有以黨的文件政策干擾司法審判之嫌，從而違背罪刑法定原則。

“廉政賬戶”政策的設立，事實上賦予黨員干部或者廣大國家公職人員以受賄后自我挽救的特權，他們得以將收受的各類禮金通過上繳“廉政賬戶”的方式，將行為性質變為“主動拒禮拒賄”，并且獲得“不予處分、免予處分或減輕處分”的優待。而對比其他涉嫌觸犯刑法的當事人，則缺乏這一自我救濟的渠道，從而導致國家司法因身份、地域差別等因素的不公正，違背了《刑法》第4條“對任何人犯罪，在適用法律上一律平等。不允許任何人有超越法律的特權。”進而違反了關于法律面前人人平等原則的規定。

3.4 政策規定與黨內法規相沖突

2016年1月，新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第83條、第84條明確規定，收受可能影響公正執行公務或明顯超出正常禮尚往來的禮品、禮金、消費卡的，屬于違紀情形，需要視情節給予相應的黨內紀律處分。而且作為黨內規范全體黨員廉潔自律工作的重要基礎性法規的《中國共產黨廉潔自律準則》也要求全體黨員做到“堅持重廉拒腐，清白做人，干凈做事”。

黨的十八屆六中全會制定 《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和修訂的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》表明中共中央堅定不移地推進全面從嚴治黨和進一步加強黨的制度建設的決心。習近平總書記深刻指出：“全面從嚴治黨，必須從根本上解決主體責任缺失、監督責任缺位、管黨治黨寬松軟的問題，把強化黨內監督作為黨的建設重要基礎性工程，使監督的制度優勢充分釋放出來。”［11］“廉政賬戶”政策規定有關黨員干部將禮金存入賬戶的“可作為從輕、減輕或免予處分的情節。”也明顯與黨內紀律規定和全面從嚴治黨的精神相背離。

4 “廉政賬戶”政策的實施問題

“廉政賬戶”政策為國家公職人員在收受到他人財物后，設置了一道觸犯國法黨紀前的緩沖地帶，通過及時上繳的方式實現對當事人的寬容。可是，如國內學者所言，“‘廉政賬戶’是‘先天不足的怪胎’，由于缺乏關于財產申報制度，難免在一定程度上淪為‘擋箭牌’，可能間接放縱 ‘貪官’，甚至很可能是新生腐敗的 ‘溫床’。 ”［12］就其實質而言，“廉政賬戶”政策構造了一個信息黑箱，包括當事人實際上繳的廉政金數目信息、官員收受的賄賂數據信息以及各地廉政賬戶中的廉政金是由何人上繳的，這些信息都在“廉政賬戶”的制度設計時被模糊化了，從而造就了信息雙向不對稱和不對等的信任關系。下文從危害性、實施效果、必要性三個維度對“廉政賬戶”進行價值分析后，進而主張全面撤銷各地尚存的“廉政賬戶”。

4.1 “廉政賬戶”的嚴重危害性

4.1.1 與法治反腐精神相背離。習近平總書記明確指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行。”［13］在此之后，黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，嚴格落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任，對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀依法予以堅決懲處，絕不手軟。可以說，依法治國指導下的法治反腐、制度反腐已經成為我國反腐主要思路，作為政策反腐路徑的“廉政賬戶”的設置及其實施，與中央確立的法治反腐思路產生了嚴重的沖突。

4.1.2 與“零容忍”反腐態度相違背。十八大以來黨和政府明確 “老虎、蒼蠅一起打”“打早打小”“抓大治大”的反腐方針，逐漸形成了對腐敗犯罪行為“零容忍”的高壓態勢。當前反腐局勢的緊迫性和腐敗的巨大危害性，決定了我國反腐工作必須長期秉持零容忍態度，堅持有腐必反、有貪必肅，并大力壓縮寬容或赦免腐敗犯罪的政策空間。由此看來，在中央高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作之際，地方紀委監察部門設置的“廉政賬戶”，在實際運行中給收受賄賂的官員留有后路，從而為滋生腐敗提供了空間，在事實上已經與中央“零容忍”的反腐態度和將反腐敗進行到底的精神和要求相背離。

4.1.3 對國家司法實務造成嚴重干擾。我國的“黨政體制”決定著中國共產黨在國家政治生活中擁有核心地位并呈現出一元化的特征［14］。由于“廉政賬戶”政策的發出主體是地方黨的紀律檢查委員會和政府的監察機關，二者一套人馬兩塊牌子，其發出的《通知》對于司法部門擁有較強的指導性意義。地方中級人民法院和基層人民法院的刑事審判部門查處官員受賄案件時，需要考慮官員將禮金繳入“廉政賬戶”的情形，現實中往往出現紀委、監察機關在偵查中發現官員受賄款已經存入“廉政賬戶”便中止調查的情形或者司法機關在審判環節作無罪宣判的情形。廉政賬號成為實際的退贓賬號，在某些情境中已經淪為腐敗分子為己脫罪的有效工具。“廉政賬戶”的實施與當前《刑法》規范嚴重沖突，從而降低《刑法》的權威。例如被媒體稱之為“中國廉政賬戶第一案”的遼寧錦州市檢察院監所檢查處前處長金戈受賄案，金戈在收受行賄人巨額禮金后六個月將其存入當地的“廉政賬戶”中。事后司法機關認定金戈受賄事實成立，認定其將賄賂款存入“廉政賬戶”并不影響其受賄罪的成立。但金戈以“主觀上沒有占有故意，客觀上已交到‘廉政賬戶’”和“市紀委、市監察局規定凡是存入‘廉政賬戶’的，一律視為拒賄”為由，多次向有關部門申訴并對一審判決不服從而上訴到錦州市中級法院。而全國類似于金戈的案例并不鮮見，比如貴州省黔東南州原副州長洪金洲利用“廉政賬戶”制造“清官”假象案、廣東省樂昌市原市委書記李維員受賄案等。

目前國家法律規定，受賄人員將受賄所得款項上交紀委監察部門并如實交代自己收受賄賂行為的，視為自首。但是自首行為并不能改變受賄的既定事實，而地方紀委規定將 “因各種原因難以拒收和退回”的禮金、禮品等上繳到“廉政賬戶”就屬于拒賄行為。此時國家法律和黨的紀委規定產生明顯沖突。在司法實務中，相關司法機關遵循法律獨立審判時，在現實情境中又不得不考慮當地紀委、監察部門所發布的相關通知，從而對司法實務造成較大干擾。

4.2 “廉政賬戶”實施效果并不理想

基于上述對于“廉政賬戶”政策的細致分析，其不能發揮政策制定者實現預期的功能也是情理之中的事情。結合各地“廉政賬戶”所收繳到的資金數據可以體現。雖然支持“廉政賬戶”政策的觀點認為該政策反腐成本低、收益高，但是我們發現兩個特征。一方面，從相關數據來看，各個地方繳入“廉政賬戶”的款項相對于地方查處的腐敗款而言，前者只是冰山一角而已，與官員們真正受賄的資金相差甚遠。所以從這個角度而言，“廉政賬戶”的實施也并沒有達到反腐倡廉的效果。另一方面，繳入賬戶的款項呈現階段性特征，例如沈陽“慕馬案件”曝光以后，當地的“廉政賬戶”幾乎一夜間就進賬400萬元，而對比平時的零星繳存款而言，這無疑是個巨大的諷刺。“廉政賬戶”成為官員們在反腐風頭緊、高壓時刻就往里頭繳存款項以表清白和試圖蒙混過關的“掩體”。所以“‘廉政賬戶’并沒有如設立者所期望的那樣對政治腐敗行為產生有力的遏制作用……（它）不過是一個銀行戶頭，它不能幫助人們解決它對付不了的問題。”［15］如果從“廉政賬戶”違反國家《刑法》《刑事訴訟法》等法律的角度而言，“設立‘廉政賬戶’者雖然引入經濟的考慮，但是并沒有把投入和產出，或者說制度成本和實施后果，全面準確地計算出來”［16］。更為關鍵的是，即使黨員干部將收受禮金按照規定繳入“廉政賬戶”，但依舊利用自身職務上的影響和便利為他人謀取不正當利益，在這一情形下，“廉政賬戶”并不能防止以權謀私等不正之風的發生。所以從上述分析可以看出“廉政賬戶”并未取得預期效果，同時也不能有效地降低反腐的成本，更不能遏制當前腐敗泛濫的風氣。

4.3 “廉政賬戶”政策的非必要性

“廉政賬戶”政策所要解決的問題是廣大黨員干部和國家公職人員收受禮金后如何處置的問題，而有關禮金收受的處置問題完全可以在現行國家法律、法規的框架體系內予以解決。而且國家法律制度、黨內法規已給予貪腐分子較多坦白從寬、自首立功的 “自我挽救”機會，所以“廉政賬戶”的設置完全沒有必要。

4.3.1 關于在非公務活動中收受禮金的處理辦法。現行國家法律體系的一般規定如下：如若國家公職人員在收受請托人的禮金時，其主觀上不具有受賄的故意，且沒有權力尋租的情形，并及時退還或者上交的，則適用于“兩高”發布的《意見》的第9條即不認為是受賄［17］；如若其主觀上具有受賄的故意并且符合受賄罪其他要件，則依據《刑法》規定按受賄罪論處；如若國家公職人員所收禮金屬于個人禮尚往來的情形，其中不涉及權力尋租且不違情理，那么該禮金則屬于私人生活部分，國家法律也無干涉的必要。上述適用情況表明，判定國家公職人員主觀上是否具有受賄的故意則顯得十分重要，不過這屬于司法偵查領域的專業問題，此處不予討論。

4.3.2 關于在公務活動中收受禮金的處理辦法。國家現行法規、規章中包括《國家行政機關及其工作人員禮品登記的規定》《國家行政機關及其工作人員在國內公務活動中不得贈送和接受禮品的規定》《關于嚴禁黨政機關及其工作人員在公務活動中接受和贈送禮金、有價證券的通知》等政策對于國家公職人員在公務活動當中收受禮金問題已作出了相關規定：如果所收受的禮金屬于禮尚往來的正常饋贈情形時，禮金收受人需要在限定期限內將禮金予以上繳；逾期不予上交且涉案數額較大的情形，則依據《刑法》第394條規定以貪污罪論處。如果所收受的禮金屬于賄款且禮金收受人具有受賄的故意時，依據《刑法》以受賄罪論處；如禮金收受者主觀上無受賄的故意，且在合理期限內退交禮金，則同樣適用前文《意見》第9條規定，不認為是受賄。

4.3.3 司法實踐中現行法律已賦予腐敗受賄人員以寬宥的機會。我國《刑法》第67條、第68條分別對于犯罪嫌疑人（包括涉嫌腐敗受賄的情節）主動自首和立功兩種情形給予了從輕、減輕甚至免除處罰的規定。《刑法》第78條對犯罪分子（包括腐敗分子）在服刑期間認真遵守監獄規則、接受教育改造并確有悔改表現的可以擁有減刑和假釋的機會。《刑法》第87條有關刑事追述時效的規定，給予超過國家追訴期的且沒有再次腐敗犯罪的公職人員，以不立案追究的機會。寬嚴相濟的刑事政策給予腐敗分子較多寬宥機會，如此看來“廉政賬戶”政策設置缺乏一定的必要性。

4.3.4 黨內法規已給予黨員干部違紀后改過自新的機會。2015年10月新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第16條堅持懲前毖后，治病救人的原則，規定了以下5項情形可以從輕或者減輕處分，包括黨員干部主動交代自己應當受到黨紀處分問題的；檢舉他人應當受到黨紀處分或者犯罪事實的，經查證屬實的；主動挽回損失、消除不良影響或者有效阻止危害結果發生的；主動上交違紀所得或者有其他立功表現的。黨對違紀的黨員干部實行懲戒與教育相結合，寬嚴相濟的紀律處分的做法，事實上同樣已經對黨員干部的違紀行為留有許多寬恕機會。

5 結語

作為一項由地方紀委監察部門創設的特殊反腐機制，“廉政賬戶”從設立以來已歷時17年之久。本文通過全面考察這一政策文本和實施情況，發現 “廉政賬戶”政策不但不能從源頭上遏制腐敗，在一定情況下反而會使得腐敗愈益隱秘化，從而增加了反腐敗工作的難度。由此看來，撤銷于法無據、于紀不合的“廉政賬戶”是必然之舉，能夠彰顯地方各級黨和政府對腐敗現象的零容忍態度。當前，我國的反腐工作路徑正逐步從“政策反腐”向“制度反腐”轉變，需要做好黨內法規與國家法律之間的銜接與轉換，遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定，清理類似“廉政賬戶”政策這種本身規則模糊、構造混亂并且與法律相沖突的政策規定，著重建立健全“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”的反腐制度體系。當前反腐敗工作重點應做好以下工作：一是嚴格踐行中央八項規定，堅持高壓反腐態勢，嚴肅懲治黨員干部尤其是黨員領導干部的違法犯罪行為；二是加強反腐倡廉制度建設，落實領導干部個人有關事項報告的規定，逐步探索官員財產申報制度；三是各級紀檢監察機關、檢查機關、審計機關等部門形成反腐合力，構建多部門共同反腐格局；四是進一步深化簡政放權、政務公開改革，推進財務預決算的公開透明化；五是嚴明紀律確保政令暢通，加強對中央重大決策部署落實情況的督查工作。

［1］丁以升.“廉政賬戶”的法理學審視［J］.法學，2002（07）:34.

［2］沈寅飛.廉政賬戶:利弊糾結與現實困境［N］.監察日報，2015-02-1（05）.

［3］何家弘.寬嚴相濟與中庸反腐［J］.法學家，2015（15）:16.

［4］鄧子慶.正視廉政賬戶的廉政價值［N］.法制日報，2015-04-22（07）.

［5］葉青，翟繼光，等.聚焦地方廉政賬戶撤銷［J］.財政監督，2016（17）:34.

［6］何家弘.反腐敗的戰略重心與官員財產公示［J］.法學，2014（10）:3.

［7］廣東省紀律檢查委員會，廣東省監察廳.關于設立廣東省廉政賬戶的公告［EB/OL］.［2012-01-21］.http://news.xinhuanet.com/politics/2012-01/21/c_122613 610.htm.

［8］楊明.關于“廉政賬戶”的法律思考［J］.東北大學學報（社會科學版），2003（01）:52.

［9］休謨.休謨政治論文選［M］.張若衡，譯.北京:商務印書館，1993:27.

［10］季正聚，鞠成偉.全面推進依法治國視域下的制度反腐［J］.科學社會主義，2015（01）:7.

［11］習近平.關于《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》的說明［N］.人民日報，2016-11-03（02）.

［12］周新萍，鄭雨舟.賄賂犯罪的立法預防機制構想［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2016（01）:66.

［13］習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話［N］.人民日報，2013-01-23（01）.

［14］景躍進，陳明明，肖濱.當代中國政府與政治［M］.北京:中國人民大學出版社，2016:4-8.

［15］劉圣中.超載的廉政賬戶：生成與撤銷的反思［J］.決策，2006（01）:57.

［16］劉憲權.關于“廉政賬戶”制度的刑法分析［J］.華東政法學院學報，2003（03）:72.

［17］張明楷.受賄罪收受財物后及時退交的問題分析［J］.法學，2012（04）:135-136.

責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.023

D630.3

A

1004-0544（2017）07-0122-08

任恒（1991-），男，江西撫州人，吉林大學行政學院博士生。