公安派出所刑事偵查活動檢察監督問題和對策研究

趙穎+呂文靜+王文影+李琳琳

摘要：公安派出所作為刑事偵查活動主體，在案件偵查中，程序意識不強，取證不及時、不全面，適用法律不當或錯誤，法律文書制作粗糙不規范，制約了公安派出所刑事偵查權的正當行使。實踐中，檢察機關依法對公安派出所刑事偵查活動進行監督，雖然取得了一定成效，但由于立法不完善，監督機制不健全，導致監督的效果不強。檢察機關應當立足監督屬性，豐富監督方式，暢通監督渠道，增強監督權威，完善監督機制，發揮監督的效果，不斷提高案件質量，提升司法公信力。

關鍵詞：檢察機關；派出所；監督；偵查活動

一、公安派出所刑事偵查活動的現狀

公安派出所處于刑事偵查執法活動的最前沿，承擔了大量的刑事案件偵辦工作，與人民群眾的切身利益密切相關，因此派出所執法規范與否是人民群眾對司法公正最直觀的印象，然而作為基層公安機關的派出機構，派出所受制于工作量大、辦案力量弱、人員流動快等客觀因素，實踐中存在以下問題，極易引發社會矛盾。

（一）定罪要件把握不準

派出所作為公安機關派出機構，不僅承擔部分刑事偵查活動，還承擔大量的行政治安管理、群眾矛盾化解的任務，然而由于辦案人員法律素質參差不齊，受制于案多人少的矛盾，公安派出所在辦理刑事案件時，精力不足，責任心不強。辦案人員不能夠按照犯罪構成要件審查犯罪嫌疑人的行為。如在故意傷害案件中，忽略對犯罪嫌疑人傷害行為與被害人傷情結果的因果關系認定；在合同詐騙案件中，忽視對犯罪嫌疑人主觀上明知的認定。由于辦案人員對犯罪要件把握不準，致使認定犯罪嫌疑人涉嫌罪名不能夠成立，案件辦理的質量不高，被害人的合法權益不能夠得到依法保障，不利于社會的和諧穩定。

（二）辦案程序意識不強

法治視野下，執法辦案不僅要求實體正確，更在乎執法的程序是否正當合法。實踐中，公安派出所在偵查案件中，由于多方面因素的制約，辦案程序意識不強，往往忽略辦案程序的正當性。如對犯罪嫌疑人采取刑事拘留后未在24小時內訊問犯罪嫌疑人或者告知犯罪嫌疑人家屬；現場勘驗檢查時沒有見證人在場；立案告知書僅采用電話告知；鑒定意見書不告知犯罪嫌疑人或者被害人；在扣押犯罪嫌疑人財物時，不制作扣押決定書和扣押清單。辦案程序的不規范，造成了證據的客觀性存疑，證據的證明力減弱，不僅侵害了犯罪嫌疑人和被害人的合法權益，更損害了司法的公信力。

（三）證據收集不及時、不全面

實踐中，公安派出所在辦理刑事案件中，取證意識不強，存在取證不及時、不細致、不規范的問題。如在故意傷害案件中未及時提取作案工具，造成事后客觀證據滅失；未及時對在場證人進行取證，造成事后證人證言真實性不高。在故意毀壞財物案件中，現場勘查后，未對被害人毀壞的物品留下的殘物進行登記提取，造成對被害人損失的結果無法鑒定認定具體損失的數額。在偵查中，辦案人員往往注重對有罪證據的收集，而忽略對無罪或者罪輕證據的收集。如在掩飾隱瞞犯罪所得案件中，不注重收集犯罪嫌疑主觀上是否明知的證據。

二、界首市人民檢察院對公安派出所刑事偵查活動監督的實踐分析

近年來，界首市人民檢察院立足客觀實際，創新監督方式，完善監督機制，積極探索對公安派出所刑事偵查活動的監督，通過對公安派出所刑事偵查活動監督實踐，發現并糾正了違法刑事偵查行為，規范了公安派出所刑事偵查活動，提高了刑事偵查案件質量，提升了司法公信力。

（一）在監督理念上，轉變執法理念，強化監督職能

轉變之前的重辦案、輕監督的理念，強化個案監督的意識，通過辦理公安派出所提請批準逮捕的案件對具體案件、具體問題實施檢察監督，不僅從實體上對是否構罪并可能判處徒刑以上刑罰進行審查，同時注重從程序上審查偵辦案件過程中是否存在超期羈押、單獨訊問、現場勘驗無見證人在場等違法行為。2014年監督試點工作開展以來，向公安派出所發出糾正違法通知書18份，同時加強對瑕疵問題的歸納分析，例如取證不及時、訊問同步錄音錄像不規范等問題，對同類型問題概括總結后以檢察建議書的形式發出，督促公安機關整改。

（二）在監督方式上，建立定期巡查機制，拓寬監督渠道

2015年4月，該院與界首市公安局經會商，共同簽署了界首市人民檢察院、界首市公安局《關于加強對公安派出所執法活動檢察監督的實施意見》，初步確定界首市公安局蘆村派出所、邴集派出所為執法活動檢察監督的試點單位，2016年4月，該院與界首市公安局再次會商簽訂了《關于加強對公安派出所執法活動檢察監督的實施意見》，將執法監督范圍擴大至界首市公安局下轄所有派出所。工作開展以來，該院通過定期派員深入基層派出所檢查工作臺帳、查閱案卷材料等方式監督派出所辦理的刑事案件，在檢查過程中發現了派出所有違反法律規定不應當立案而立案和應當立而不立案的、違法采取搜查、查封、扣押、凍結等措施及在偵查活動中存在的其他違法行為，及時予以監督糾正。同時，建立聯席會議制度，針對一個時期內出現的問題進行總結通報，增強監督的力度，促進基層派出所規范執法。

（三）在監督模式上，建立派駐監督機制，延伸監督觸角

該院于2016年10月在界首市公安局成立駐市公安局檢察官辦公室，并制定《界首市人民檢察院駐界首市公安局檢察官辦公室工作細則》、《駐市公安局檢察官辦公室工作職責》等文件，使得該項工作制度化、常規化。該辦公室成立后，由偵監部門骨干每周定期辦公，登陸公安協同辦案系統，對于系統中顯示為受理狀態、尚未立案的案件進行審查，啟動立案監督程序，對公安機關發《要求說明不立案理由通知書》，公安機關接到通知書后均主動立案，辦公室成立以來，共監督公安派出所立案4件，監督撤案3件。駐市公安局檢察官辦公室的設立使監督模式從以前的報捕后審查案件的被動監督模式，轉化為現在的定期登陸公安協同辦案系統進行檢查的主動監督模式，監督范圍從報捕階段提前到案件受理階段，延伸了監督觸角，充分發揮了檢察機關的監督職能，另外監督關口前移也使得偵監部門能夠及時掌握案件情況，為審查逮捕工作做好鋪墊。endprint

（四）在監督效果上，堅持提前介入機制，彰顯監督實效

依照駐市公安局檢察官辦公室工作細則第三章規定，駐市公安局檢察官辦公室可以提前介入公安機關的偵查活動，針對派出所承辦的在全市有重大影響、疑難復雜及適用法律有爭議的案件，派駐檢察官應派出所要求或主動參與勘驗檢查或重大案件討論，就公安派出所固定、完善證據提出意見或建議，形成討論筆錄，辦公室成立以來，派駐檢察官提前介入多起公安派出所辦理的案件，對證據收集、是否符合法律的規定等方面提出了意見。

三、界首市人民檢察院對公安派出所刑事偵查活動監督存在的問題

（一）派駐機制不成熟，監督深度不足

界首市人民檢察院在界首市公安局設立派駐檢察官辦公室，由于派駐檢察辦公室無法律明確的授權，其監督職能職責不清，監督秉持的原則不明，監督的范圍不廣，監督的方式單一。派駐檢察官辦公室往往只能通過公安機關的協同辦案系統獲取監督線索，進而發現派出所刑事執法活動違法或不當行為，監督的廣度和深度不足，監督的效果發揮不明顯。

（二）案件信息來源不全，監督范圍受限

由于不掌握各派出所辦理案件的詳細數據，因此在前期到派出所巡查監督時，僅能就各派出所提供的部分受理案件登記本、接警記錄進行檢察，甚至出現要求調取的案件因存放原因無法當即提供的情況。2016年10月成立派駐檢察官辦公室以來，雖然可以登錄公安機關辦案系統直接查詢各派出所辦案情況，但因系統信息更新滯后、線上線下登記不統一等問題，使得派駐檢察官仍無法全面掌握各派出所辦案信息，監督范圍無法覆蓋全部案件。

（三）監督效力缺乏剛性，監督效果不佳

實踐中，檢察機關對派出所的監督往往通過通報、檢察建議、糾正違法通知書等方式進行監督。但由于立法不完善，檢察機關對偵查活動監督的效果缺乏保障。檢察建議書、糾正違法通知書不具有監督的剛性，法律沒有規定派出所拒不糾正違法行為所應當承擔的法律后果及責任。檢察機關向派出所發出檢察建議書、糾正違法通知書，對派出所及辦案人員是否落實整改不具有實質上的約束力，若派出所不落實整改，對派出所及辦案人員亦無法律上的處分權，致使部分派出所及辦案人員收到檢察監督文書后，往往重視不夠，不落實、不整改，檢察監督的效果無法彰顯。

四、公安派出所刑事偵查活動檢察監督的對策

（一）完善立法，增強監督的權威

現有法律僅僅對檢察機關的法律監督職能作出規定，但是關于監督的方式和機制暫無明文規定，該院根據部分地區的司法實踐建立了駐公安局檢察官辦公室的監督機制，而檢察官辦公室的設置缺乏法律支撐，法律地位模糊，職能和權限范圍無法定界限。故現實執法中迫切需要立法賦予檢察機關對公安派出所檢察監督權，明確規定駐局檢察官辦公室職責及權限、監督的范圍和方式。同時，為了保障監督的權威和效果，法律應當為檢察機關設置剛性的手段，賦予檢察機關對檢察監督意見落實情況的處置權，明確派出所不采納監督意見所應承擔的后果和責任。立法的授權，一方面可以使檢察官辦公室作出的決定和措施有法可依，有利于公安派出所更好的接受監督。另一方面則對派駐檢察官的職權范圍和責任追究機制作出明確規定，督促其嚴格依照“參與不干預、引導不主導、監督不失職、配合不越位”的原則依法履行法律監督職責，強化檢察官對案件信息的保密意識，以促進刑事偵查工作合法高效的開展。

（二）深入基層，拓展監督深度

司法實踐中，多地均探索建立駐派出所檢察室的監督機制，而考慮到基層檢察院案多人少的普遍現狀，結合該院駐公安局檢察官辦公室取得的成效，駐公安局檢察室更具有現實可行性。另外，為深入基層，更直觀地了解派出所辦案情況，可以嘗試施行劃片負責與巡視檢查相結合的措施，首先根據各檢察院偵查監督部門檢察人員配置，適當選取案件量大、案件質量問題較突出的派出所，由專門檢察官負責對接聯系，及時掌握所負責派出所辦理案件的情況，對刑事偵查活動依法實行監督，對重大疑難復雜案件應邀或者主動提前介入，引導偵查取證。同時，對未設聯系檢察官的派出所仍堅持定期或者不定期的巡查制度，發現問題及時督促整改，從而使派出所案件質量得到普遍提升。

（三）暢通信息，延伸監督寬度

建立健全刑事案件信息共享機制，進一步暢通對刑事立案、偵查活動、捕后變更強制措施的知情渠道，探索建立偵查監督部門與派出所刑事案件信息共享平臺，由派出所將立案、偵查、執行階段中的相關情況錄入到信息平臺中，偵監部門負責對立案、撤案、刑事偵查活動是否違法等情況實施監督。同時，引導公安機關加強對協同辦案系統中案件信息的及時更新機制，提高駐局檢察室檢察官查閱案件信息的效率，規范基層派出所對于在辦案件、已結案件的統一存放保管機制，確保監督范圍覆蓋公安派出所待查或在查的全部案件線索、在辦或已辦的全部案卷材料，保證在開展監督工作時能夠及時查閱到卷宗材料。

（四）內部分工，形成監督合力

統籌協調檢察機關各部門人員的協作關系，設置輪流到檢察官辦公室辦公的工作表，以及對接派出所的檢察官，明確各自的職權與責任，加強溝通交流，互通發現的問題，并及時總結，以便在聯席會議上督促整改，從而形成對派出所監督的合力。同時配備充足的檢察人員，充實監督力量，強化素能培訓，提升監督的質量和水平，促進檢察監督工作規范有序高效發展。

參考文獻：

[1]左勇.偵查活動監督的困境與對策——以對公安機關的偵查監督為視角[J].法制與社會，2012（11）.

[2]周光富，張君，賴善明.對公安派出所偵查監督存在問題及對策[J].和田師范?？茖W校學報，2016（10）.

[3]李趙君，潘霞，李凱.對公安派出所監督方式方法的研究[J].法制與經濟，2012（12）.

[5]張繁榮.檢察機關對公安派出所監督機制的探索思考[J].法制與社會，2013（10）.

本文系阜陽市人民檢察院2016年度全市檢察實務研究課題“公安派出所刑事偵查活動檢察監督問題和對策研究”（項目號：FJ201601）的階段性成果。

作者簡介：趙穎，安徽省界首市人民檢察院黨組成員、副檢察長；王文影、李琳琳，界首市人民檢察院檢察員；呂文靜，界首市人民檢察院助理檢察員。endprint