社會治理視角下的城市社區管理探析與實踐

邱翀

摘要：文章以廈門興旺社區為例，闡述了其“網格化、微自治”多元參與的的創新治理體系，剖析其治理特性，并辯證指出其可推廣經驗和不足之處。針對目前社區治理存在居委會職能行政化、制度設置不當、居民參與意識缺乏三方面的主要問題，結合興旺社區的創新模式，提出軟性治理、法治保障、多方籌資、項目“多項選擇”參與機制、治理平民化五方面的治理建議，旨在推動社區治理可持續、有效地運作。

關鍵詞：社區治理；興旺社區；自治

引言

在十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，做出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的決策。在此背景下，城鄉規劃領域的管理體制也嘗試向過程、協調、多元、互動方向的轉型。

我國現行的城鄉事務管理方式主要由政府主導，缺少與市民的溝通與交流，忽視不同利益主體的訴求，甚至出現了一刀切、一言堂等現象。社區作為城市的基本單元，在管理過程中也出現了“社區行政化”等突出問題。這不利于社區有序健康的發展，也埋下了許多社會矛盾隱患。

廈門于2014年3月發布了《美麗廈門戰略規劃》，海滄區的興旺社區作為戰略規劃中“美麗廈門共同締造”的試點，以“網格化、微自治”為平臺”，進行了政府與居民共同管理的嘗試與實踐。本文試圖分析興旺社區的管理模式，從辯證角度來認識其經驗和不足并加以思考，提出可以推廣的建議。

1研究現狀與理論基礎

1.1治理與社區治理

“治理”于20世紀90年代在公共管理領域興起，并逐步延伸到經濟學、城市規劃行業。“治理”概念是在“管理”的基礎上發展起來的，不同于行政權力縱向行駛的行政管理，“治理”指政府、非政府組織以及各種私人機構主要通過合作、協商、伙伴關系，通過共同目標處理公共事務。其權力向度是多元的，并非純粹自上而下[1]。聯合國全球治理委員會對“治理”的界定是：“個人和各種公共或私人機構管理其事務的諸多方式的總和”。

基于對“治理”的理解來看，“社區治理”是否可以做這樣的界定：在社區領域中，居民、社區組織、政府等多元主體，對與社區相關的公共事務，通過互動和溝通而達到共識并采取一致行動的過程。其目標是滿足社區的基本需求和保證社區秩序得以良性的循環發展。

1.2國內外社區治理發展及研究

西方部分發達國家社區治理方面已形成了比較成熟的治理模式。以美國為例，“市政體制采用的是議行合一或議行分設的地方自治制度，將政府行為與社區行為相對分離。政府主要職能是通過制定各種法律法規去規范社區內不同集團、組織、個人的行為，協調社區內的各種利益關系并為社區成員的民主參與提供制度的保障。而社區內的具體事務則完全實行民主自治，與政府部門并沒有直接的關系[2]。”

我國的城市發展日漸成熟，城鄉規劃也要從技術編制轉向引導發展、維護公眾利益轉變，社區良性的治理模式探索提上了日程。目前學界對社區治理討論的重點之一是呼吁社區組織應強化其自治功能，政府逐漸從社區退出，在制度和規則上保證社區組織的自治性[3]。不過，也有學者提出反對意見，認為在中國完全排斥政府作用不現實也不可能[4]。

1.3小結

治理的歷史來源和基本制度的差異，決定了中西方社區治理模式、手段、目標會有所差異。隨著現代社會的快速發展，人口流動快、結構差異大。我國的社區從強調首屬關系、情感因素的一個社會共同體到現在半自治半行政的單位。原有的單位管理方式逐漸失效，新的管理方式還未成熟。因此，結合本土的特點，學習國外成功的社區治理經驗，應成了創新社會管理的出發點，社區治理也將成為社會變革的一個路徑選擇。

2社區治理現存的問題

2.1社區居民居委會職能行政化

《憲法》第一百一十條明確說明了居民委員會是基層群眾性自治組織。《城市居民委員會組織法》中對社區居民委員會也有明確的職能定位“是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。但在現實中，囿于種種體制制度上的局限和細則的缺失，居委會已逐漸成為了街道辦的下派工作機構，在一定程度上淡化了其自治組織的職能。

2.2制度設置的不當

社區指標制度的設置引導社區工作的重點，有時更是為了完成指標而進行。再如部分地區的社區組織績效考核標準往往將社區硬件設施質量放于首要位置，這在一定程度上引導了在社區發展中注重“硬件”而輕視“軟件”，以社區硬件設施的質量和社區經濟發展水平作為社區組織績效的評價標準[5]。一心一意搞建設（如廣場、綠化等）繪制社區藍圖，忽視了當地居民的實際訴求。

2.3居民參與意識缺乏

不同于西方的民主思想，我國公民受中華傳統文化“臣民思想”的熏陶，居民缺乏主動參與管理事務的意識。不是涉及到自身切身利益的事情表現得漠不關心，對于政府管理認識不足、社區公共事務參與程度不高。

3廈門市興旺社區“微自治”模式研究

3.1興旺社區簡介

興旺社區位于廈門市海滄區新陽街道，主要管轄范圍是長庚醫院以南，霞飛路以西，海新路以東，蔡尖尾山以北。常住人口2918人，流動人口12360人，整個社區外來人口比重高達81%。多為周圍工業園區的雙職工，典型的外來人口集聚的社區。

3.2治理理念

社區治理和軟法治理理念相結合，一方面將司法延伸到生活，建立水木調解工作室、社企聯合調委會，另一方面協商制定《小區自治公約》、《樓棟公約》等，形成社區自治“微法典”，推進群眾契約自治。

3.3網格化的治理路徑

興旺社區將社區劃為15個網格區域，實行網格化管理，并以此為基礎進行建立工作機制，開展各項工作，明確職責范圍，旨在事務精細管理。

3.4治理實施機制

3.4.1協同共治工作構架。社區的治理工作構架為“一核三元”：以黨組織為領導核心，居委會、便民服務中心、社區組織平衡發展的三大組織平臺（圖3.3）。以此均衡各方力量，避免行政權與公民權的失衡，保證治理的公平性。“一理四組”：在現行劃分的15個網格中的基礎上，建立網格自治理事會，下設協調小組、文娛小組、服務小組、其他小組。理事會作為社區與網絡的抓手，協助社區實現居民自治，四小組分別承接網格內的群眾事務、糾紛調解、志愿服務等。endprint

3.4.2分類聚合。在城市社區系統中，有多元的社會需求，有繁雜的成員，常常出現”眾口難調“的治理困境。興旺社區建立“社區發展協會”，緊扣”多元統一“的理念，分別按照地緣、業緣、趣緣等進行聚合。如按照趣緣組建書畫俱樂部、羽毛球俱樂部等。

3.4.3智慧治理。社區利用物聯網、云計算等新一代信息技術為治理事務提供便捷高效的管理，在興旺社區服務云平臺，家庭醫療、教育得到較好地解決。如家庭醫療，在智慧社區公共服務平臺，實現了全省聯網的網上預約掛號，并歸檔。此外，招工信息、跳蚤市場、辦事指南等消費信息和政務服務功能也加入云平臺，探索出了信息技術創新社區治理的新方式。

3.4.4法制保障。“法治意識融入生活常態”是興旺社區的一個寫照，以網格化信息化建設為契機，建立便民服務中心，排查不和諧因素，發動居民解決房前屋后實事。與區法院、司法局建立“無訟社區”。2014年，成功調解矛盾糾紛33件，成功率達96.2%。

3.4.5“五微自治”

（1）微組織。社區發展民生傾聽室、民心服務站、廣場舞之家等微組織構建群眾自治參與體系。通過這些社區微組織開展自治議事活動、社區活動，建立“以獎代補”的機制，促進微組織的發展。微組織的設置，較好地激發了社區居民和轄區企業參與事務的積極性，實現了社區事務據名字里的共治格局。

（2）微心愿。居民通過社區傾聽室熱線、微博、微愿箱等提出社區建設、管理、服務的微心愿。如圓夢廊一側的心愿箱，社區居民將“我能提供的幫助”“我想得到的幫助”寫成紙條投入信箱（圖3.6），社區“民情調查隊”每天收集匯總，為兩者之間牽橋搭線。

（3）微事務。興旺社區借助網格化管理的良好基礎，以信息化平臺為契機，建立便民服務中心，組織網格員排查各種不和諧因素。同時，與區法院、司法局等部門在社區建立調解工作室，積極創建“無訟社區”，努力實現“小事不出網格，大事不出社區”。

（4）微環境。從“民生話仙場”“知心亭”“綠地認領”等特色微環境切入，引導社區居民參與社區公共空間建設，建立綠地認領、空間認管責任制度和表彰激勵制度、陽臺綠化“以獎代補”制度，發動居民自己動手，優化社區環境。人文微環境方面通過日活動、周活動等系列促進居民之間的交流，建立”熟人社會”，培育“互信互助”的社區文化觀念。

（5）微政治。社區黨支部實施黨建保障行動，干部公開接訪社區群眾、深入走訪社區家庭、每年作出一項服務承諾、幫扶一戶困難家庭等活動。部分社區黨員與低保家庭結成對子，與空巢老人定點聯系，與居民密切聯系。

3.5興旺社區治理的經驗分析

3.5.1經驗推廣。興旺社區進行了基層組織社區治理的全新模式的實踐，從“基層社區行政一元管理”轉變成居民告訴部門和社會“我們需要什么”“我們能參與做什么”。在這樣居民充分參與共同締造的自治模式中，政府重新定位為“催化劑”，引導和保障社區治理的循序漸進。

3.5.2不足之處。興旺社區主要通過“以獎代補”的原則來推進社區微組織和社區事務的運行，在一定程度上激發了社區居民和轄區企業參與社區自治的積極性。但是對于要持續發展、量多面廣的城市社區，僅僅寄希望于政府劃撥經費來實行以獎代補的機制，沒有獎懲并重方式，也沒有盈利的社區項目。資金的投入明顯是杯水車薪，是不可持續的發展方式。

4城市社區治理的思考和建議

4.1法治保障

《國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中明確提出依法治理城市，改革城市管理體制，完善城市治理機制。由于現代社會的社區人口結構、生活模式變化迅速，要保證治理工作的展開，必須要有良好的法制作為后盾。

4.2柔性治理

中華民族自古就有“禮之用，和為貴”這向善包容的社會治理之學。“為人君，止于仁；為人臣，止于敬；為人子，止于孝；為人父，止于慈；與國人交，止于信”（出自《大學》）。在社區這一城市基本單元里，除了法律保障治理外，更多應該依靠“和”的柔性治理實現社會約束力，傳承“和”的治理精髓，將社會矛盾隱患化解于基層社區，促進社會的和諧。

4.3基金來源

經費方面依靠政府撥款或是私人捐贈明顯是被動的方式，治理事務被其牽制過多。各社區可以考慮從社區管理項目獲得收入，如主要包括機動車停放費、非機動車棚出租費、商鋪出租費等，收入為社區居民所有，由居委會統一管理并公示。此外，也可與企業進行合作的方式，如企業贊助籃球場、游泳池等公共設施，社區在不影響居民使用情況下給予公司員工規定的開放時間。

4.4“多項選擇”機制

在有穩定的資金保證下，開展社區項目時充分利用各方資源，可以實施“多項選擇機制”。各居民和組織可以根據自身情況出力、出資、或是其他資源，最后由社區基金補給，得以發揮各所長，共同參與到社區的項目中。

4.5“治理”平民化

社區規劃項目和治理事務接地氣，居民津津樂道的才有意義。將專業平民化，讓居民看得懂、聽得懂，相關知識的普及，促進了學科專業的發展，也是現在城鄉規劃轉型與發展的一個考慮方向，從源頭上減少了各種管理實施過程中出現各種主體利益沖突、司法訴訟等問題。

5結語

對于社區治理，并不存在脫離社會、跨越地方特色差異的普適性模式。但是共同的目標都是促進社會權利的均衡和協調使用，最終的目標是調動社會各種積極因素實現社會共治的目的。對于目前的社區治理，所面臨的轉變主要是設計制度和模式，借助現代法律保障和傳統的“仁和”柔性約束，剛柔結合，才得以良性循壞地運作。

參考文獻：

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