新形勢下中等職業教育發展戰略思考

摘 要 “十二五”以來，中職辦學規模呈萎縮趨勢，社會需求減弱，學生升學趨勢明顯，面臨價值困境。面對新形勢，建議國家調整職業教育發展戰略：將中職教育定位調整為“職業基礎教育+就業教育”；基于市場需求開展職業教育供給側結構性改革，調整“普職比大體相當”政策；基于現實困境將中職教育政策重心由“內部”轉向“外部”，為職業教育改革發展營造良好的社會環境和政策環境。

關鍵詞 中等職業教育；發展形勢；辦學定位；結構調整；政策重心

中圖分類號 G718.3 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）18-0044-06

一、中職改革與發展的形勢分析①

（一）辦學規模呈萎縮態勢

國務院于2002年和2005年兩次召開全國職業教育工作會議，并分別印發《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發[2002]16號）和《關于大力發展職業教育的決定》（國發[2005]35號）。受國家大力發展職業教育的政策驅動，“十五”時期我國中職教育扭轉了“九五”末期規模下滑的趨勢，并持續擴張，連續多年擴招人數達50萬人以上。到2010年，中職招生人數、在校生人數均達到歷史峰值，分別為870.42萬人、2231.8萬人，同時，中職在校生占高中階段學生總數的比例達到近15年來的最高值47.78%。然而，進入“十二五”以來，中職教育的規模明顯呈萎縮態勢。2011年至2014年，中職招生人數連續4年減少50萬人以上。在校生人數由2010年的2231.8萬人減至2016年的1597.32萬人，減少634.48萬人，占高中階段學生總數的比例降至40.25%，減少7.53個百分點。與此同時，中職學校數每年減少數百所，到2016年減至近20年來的最低值1.09萬所。見表1。

（二）社會需求呈減弱趨勢

2016年11月，筆者曾隨教育部職業教育專項調查組（以下簡稱調研組）到安徽、浙江多地進行調研，召開各層面的座談會30多場，包括學生及學生家長座談會、企業代表座談會、教師代表座談會以及省級層面、地市級層面、縣市級層面相關部門負責同志座談會，深入17所學校開展實地調研，包括6所普通中學（含九年制學校）、5所高職院校、6所中職學校（含技工學校）。從調研結果來看，各利益相關者對中職教育的需求有所減弱。

首先，企業對中職教育的需求有所減弱。一是隨著產業轉型升級，技術密集型企業、國有大中型企業對員工文化素質要求越來越高，中職生難以滿足產業發展新要求。一些企業反映，相比高職生，中職生年齡太小，心智不成熟，文化基礎薄弱，缺乏發展后勁，建議國家大力發展高職教育，擴大五年一貫制學生、中職生升高職的比例。二是勞動力密集型企業、一些服務性行業（如餐食、旅游）對中職生仍有較大需求，但這類企業普遍將中職生當作簡單勞動力使用。國家大力發展中等職業教育的目的顯然不是“為企業提供簡單勞動力”，而是為經濟社會發展培養高素質技術技能人才，這類人才是我國產業轉型升級不可或缺的重要力量，是我國由制造業大國向制造業強國轉變的重要支撐。因此，企業對簡單勞動力的迫切需求不能完全等同對中職教育的需求。

其次，學生及其家長依然不太認可中職教育。據對安徽省滁州市、天長市，浙江省杭州市、寧波市、紹興市的五所九年制學校初三畢業班學生的調查，愿意選擇上中職學校的學生比例不足20%，絕大多數學生更愿意上普通高中（72.64%），個別學校愿意上中職的學生甚至不足10%。見表2。另外，在與初三畢業班的部分學生家長座談時，當問及是否愿意讓自己的孩子上中職時，更是經常面臨“零”選擇的尷尬。受中職吸引力不足的影響，中職招生難的問題越來越突出。目前中職學校入學幾乎沒有要求，一般有初中畢業文憑就行，而且國家還實施了許多優惠政策。如實施學費減免政策，且不斷擴大減免的范圍；為學生提供各類獎助學金，且資助的力度和范圍越來越大。即便如此，中職學校依然不能吸引學生及家長的青睞，學校每年都要發動教職工、校友及各類社會資源去“找”學生，跑到初中學校、初中畢業生家里去做學生及其家長的工作，招生壓力很大。

再次，高職院校對中職生源不太認可。不少高職院校尤其是生源較好的優質高職院校普遍反映，相對于中職畢業生，學校更愿意招普通高中畢業生。一是普通高中畢業生文化基礎知識、學習態度、整體素質好于中職畢業生，能更好地適應高等教育階段的學習要求；二是普通高中畢業生的行為習慣整體好于中職畢業生，較易管理。據對河北省6所普通高校（含4所高職高專院校）100名教師的調查，中職生源總體素質，包括德育素質、智育素質、身心素質均顯著低于普通高中生源[1]。另據對3所高職院校287名教師的調查，中職生源在預習能力、基礎課學習能力、專業課學習能力、崗位技能學習能力、分析問題能力、解決問題能力、學習管理能力等方面均顯著低于普通高中生源[2]。

最后，地方政府對大力發展中職教育心存疑慮。考慮到經濟社會發展需求和人們教育需求變化，部分地方政府希望減少中職教育辦學規模。他們認為，一方面中職教育已難以滿足行業企業用人需求，尤其是一些經濟發達地區，人才需求層次高移的趨勢明顯。為此，應順應人才需求變化，調整職業教育結構，大力發展高等職業教育。另一方面隨著人們生活水平的提高，對教育的需求水平逐步提升，不愿意接受中職教育，更青睞普通高中教育。為此，從辦人民滿意的教育出發，應調整“普職比”大體相當的政策，適當擴大普通高中教育的辦學規模。事實上，受分流政策的影響，近年來到國外接受普通高中教育的人數迅猛增長。據中國與全球化智庫、社科文獻出版社聯合發布的《國際人才藍皮書——中國留學發展報告（2014）》顯示，從2009年起，在美就讀高中的中國留學生人數直線上升，2011年約有2.4萬名中國留學生就讀美國高中，占當年赴美中國留學生總數的15%，成為美國高中留學生第一大來源國，2013年超過3萬人，占當年美國高中留學生總數的46%[3]。另據美國國土安全局統計數據顯示，2005-2006學年中國在美國就讀私立高中的人數僅為65人，2008-2009學年上升到4503人，2012-2013學年達23795人[4]。

（三）中職生“升學”趨勢明顯

為貫徹落實以就業為導向的職業教育辦學方針，2007年6月4日教育部下發《關于進一步做好高等學校各類招生管理工作的通知》（教發[2007]13號），要求從2007年起將普通專升本、五年制高職、中職對口升高職比例分別限定為5%。但隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出“構建中高職銜接的現代職業教育體系”以來，教育部對此政策進行了調整。2011年教育部《關于做好2011年中等職業學校招生工作的通知》（教職成[2011]3號）要求“完善職業學校畢業生升學制度，逐步擴大中等職業學校畢業生升學比例。”自此，為構建現代職業教育體系，完善中職畢業生升學制度，推進中高職銜接，各地紛紛加強高校招生制度改革，拓寬中職升學通道，提高中職升學比例。

首先，高校面向中職招生的方式多樣化。包括對口單獨考試、分段自主招生（如“三二”分段、“三三”分段、“四二”分段）、五年一貫制、普通高考、注冊入學、技能拔尖人才免試入學等。如寧波市2016年累計有10713名中職畢業生通過6種不同方式成功升入高一級學校。見表3。

其次，面向中職招生的院校范圍逐步擴大。除了高職院校以外，越來越多的地方開始探索本科院校面向中職自主招生改革試點，且試點學校的數量、招生規模逐步擴大、報考條件更加靈活。如北京市、上海市、安徽省、浙江省、江蘇省、山東省、廣西壯族自治區等省（市、區）均開展了本科對口中職自主招生改革。以廣西為例，該省2016年本科對口中職自主招生計劃比2015年增加了16.22%，招生院校由2015年的6所增加至8所，報考資格由以前在本校總評成績年級排名前10%的應屆中職畢業生擴大至排名前30%，并且獲得國家級、自治區級技能競賽三等獎及以上者不限排名[5]。

再次，中職生升學比例大幅上升。如浙江省中職畢業生升入高一級學校比例2010年為14%，2014年提高到24%，2015年達30%[6]；寧波市2014年中職生升學率為43.96%、2015年達48.77%、2016年超過50%。見表4。上海市提出，到2020年，全市中等職業學校畢業生升入高等職業院校的比例提高到50%左右[7]。

（四）中職教育面臨價值困境

21世紀以來，“大力發展職業教育”是我國教育發展的重要戰略之一。該戰略選擇有其存在的價值基礎：一是從教育價值而言，“大力發展職業教育”可以滿足人們多樣化的教育需求，符合教育的差異原理[8]、全納教育理念，能為適合讀職業學校的學生提供適宜的教育。二是從倫理價值而言，職業教育雖在一定程度上有悖教育公平，但這種教育滿足了效能原理，被視為理想的選擇性成才通道，學生在職業學校同樣可以成才、成就自我。換句話說，其不公平性可以被其效能減弱甚至消解[9]。三是經濟價值，職業教育被認為是實現勞動力生產和再生產的重要手段，對經濟增長貢獻率大，可通過提高勞動生產率、增加就業、提高人力資本、推動技術進步、優化產業結構等來促進經濟增長[10]，能為我國經濟發展提供技術技能人才支撐。但實踐中，隨著中職教育改革發展形勢的變化，其價值正在受到質疑。

首先，從教育價值而言，中職教育吸引力依然不足，學生及其家長不愿意選擇職業學校。一種人們普遍不愿意接受的教育，其教育價值何在？尤其是教育部實施“普職比大體相當”政策后，中職的教育價值發生偏離，不再是“為了滿足人們多樣化的教育需求”，而是政策安排、強制分流的需要。一些地方政府為落實“普職比大體相當”政策，不得不按一定比例下達中職招生計劃，層層落實，指標到校。

其次，從倫理價值而言，學生初中畢業即要分流并對自己的未來職業做出選擇，這有悖教育公平。同時，其“效能”并不能令人滿意，中職在促進學生發展方面成效不明顯，在滿足學生成才需求方面不理想。不少學生既沒有掌握持續發展所需要的高中水平的普通文化知識，也沒有掌握職業發展不可或缺的專業技能。顯然，職業教育的“低效”加劇了其不公平性，其倫理價值面臨困境。

再次，從經濟價值而言，隨著產業轉型升級，行業企業對勞動力素質要求越來越高，中職培養的人才層次和質量難以適應企業需求。就層次而言，企業對技術技能人才的學歷要求越來越高。據筆者對珠三角159家企業的調查，企業對高中或中職畢業生的需求率只有22.678%（其中國有企業的需求率只有9.38%），對高職及本科畢業生的需求率達64.66%[11]。從質量而言，不少中職畢業生與普通高中畢業生甚至初中畢業生相比，沒有明顯的就業優勢。在此背景下，中職教育的經濟價值有弱化的趨勢。

二、中職教育發展戰略思考

（一）基于升學需要將中職教育定位調整為“職業基礎教育+就業教育”

職業教育是“以促進就業為導向”的教育，這是由職業教育性質決定的。就此而言，職業教育就是“就業教育”。正因為如此，長期以來，雖然學生有升學需求，但中職學校在幫助學生升學方面總是顯得底氣不足，且政策上對中職生升學并不鼓勵。但從2010年開始，中職升學通道越來越暢，升學比例逐步提高。另外，隨著經濟社會的發展，社會對中職教育需求的減弱以及高等教育的普及化，中職生升學的趨勢會更加明顯。

在此背景下，中職教育的定位應做出調整，除依然是“就業教育”之外，還應是“職業基礎教育”。作為職業基礎教育的中職教育，應為那些有升學意愿和潛力的學生奠定接受更高層次職業教育的基礎，為高職院校、應用本科提供優質生源；作為職業基礎教育的中職教育，不回避“升學”，應為學生“升學”做準備，由此也能改變中職的社會形象，提高吸引力，讓學生及其家長認識到，讀中職照樣可以上大學；作為職業基礎教育，不再單純強調技能訓練，應讓學生具備良好文化基礎知識，從而為進一步接受高等職業教育（包括專科層次和本科層次）奠定基礎；作為職業基礎教育不再是“理論夠用為度”，而是要掌握進一步深造必要的基礎理論知識。

（二）基于市場需求開展職業教育供給側結構性改革

《國家教育事業“十三五”發展規劃》（國發[2017]4號）提出，“到2020年中職在校生達1870萬人，高中階段在校生人數達4130萬人”。據此測算，中職在校生將比2016年增加272.68萬人，占高中階段在校生總數的45.28%。教育部等四部門聯合印發的《高中階段教育普及攻堅計劃（2017-2020年》（教基[2017]1號）提出，“到2020年，普通高中與中等職業教育結構更加合理，招生規模大體相當。”由此表明，“十三五”期間國家依然維持“普職比大體相當”的政策不變。但當下中職教育面臨發展困境，需要進行供給側結構性改革。“普職比大體相當”的前提假設是政府認為這種結構是合理的、有效率的，但歷史經驗表明“政府沒有辦法判定什么樣的結構才是好的結構。”用行政命令解決教育結構問題的效果其實并不理想。國家從人才規劃出發，設定中職教育辦學規模，但從需求側的角度而言，中職教育并不受歡迎。在無法解決需求側問題的情況下，我們就應該調整供給側。應該基于中職教育的現實需求與潛在需求，包括學生及其家長的教育需求、行業企業的人才需求、地方經濟社會發展的現實需求出發，調整中職教育的供給。通過供給側改革，滿足并激發人們的需求。否則，中職教育即使能保持相當規模，也不能保證效率和效益。一是在沒有主動需求的情況下，中職教育難以激發學生的主觀能動性，難以實現預期培養目標，國家需求（為經濟社會發展提供技術技能人才支撐）難以滿足。二是家長傳統觀念在相當長時期很難改變，單純基于國外經驗來設定我國職業教育結構并不符合國情（據悉《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》在確立“普職比大體相當”時，就是參考了歐盟的中職結構來決策的[12]），“普職比大體相當”加劇了家長的焦慮感，家長們擔心自己的孩子在初中學不好而只能被分流到中職學校，由此也助長了“應試教育”。如此背景下，黨中央提出“辦人民滿意的教育”理想將難以真正實現。三是大量中職學校疲于應對招生困局，始終面臨生存危機，在此背景下其所謂內涵建設、教育教學改革難以推進，學校領導、教職員工總是在焦慮中工作。據調查，每年的招生對很多學校的教職工而言都是一種煎熬，他們不知道能招來多少學生、不知道來的學生素質如何。如此狀況，如何安心辦學、教學？如何去探索技術技能人才培養規律，開展教育教學改革？因此，“普職比大體相當”政策應作適當調整。

首先，“普職比大體相當”不能限于高中教育階段，應該看初中后職業教育總量，包括中職教育和高職教育。事實上，不少專家對“普職比大體相當”表示質疑。如世界銀行東亞及太平洋地區人類發展部提供的《中國：教育發展評估》報告建議：“中國不要制定一個機械的目標，讓50%的學生接受普通教育，另50%接受職業技術教育與培訓。”我國職教專家歐陽河認為，我們參照歐盟確立“普職比大體相當”政策時，比較口徑僅限于中職不合理，應“中高職合一”雙口徑比較。中高職合在一起計算，我國職業教育的比例已高達75%左右。而中高職相加超過60%就已經是世界上職教比例很高的國家了[13]。因此，在實施“普職比大體相當”政策時，應將中高職統籌考慮。

其次，“普職比大體相當”不應限于普通學歷教育，應統籌考慮學歷職業教育和非學歷職業教育與培訓。當前在政策執行中，將“普職比大體相當”限定在普通學歷教育階段，但中職學歷教育需求不足。因此，要滿足行業企業對初中級技術技能人才及高素質勞動者的需求，可大力發展非學歷職業教育與培訓。事實上，我國依然存在近億沒有受過任何職業培訓的進城務工人員，這部分群體是技術技能人才的潛在來源，應加大職業培訓力度。另外，據筆者對有些企業負責人的調查，生產、建設、管理、服務一線員工一般經過3個月的培訓就可以成為一名熟練工，但中職學校培養這樣的“熟工”卻花了3年時間，甚至其培養效果還不如企業短期培訓。可見，相比中職學歷教育，短期職業培訓是當前滿足行業企業生產、建設、管理、服務一線技術技能人才需求的更有效方式。

再次，“普職比大體相當”應有地域性，各地經濟社會發展水平不同，教育需求不同，應該允許各地根據自身經濟社會發展及教育需求情況調整其教育結構，不能搞“一刀切”。如有些經濟發展落后地區，尤其是一些中西部的縣城，根本沒有發展職業教育的經濟基礎，學生在當地就業無出路，辦學條件也不能滿足技術技能人才培養要求。在這種情況下，要其保持“普職比大體相當”并不合適。若強制執行“普職比大體相當”政策就會陷入當年福斯特所說的“職業教育謬誤”之中。即基于“人力規劃”而不是“市場需求”來發展職業教育并不能成功；在沒有經濟基礎的情況下發展正規的學校職業教育不會產生預期效果，相反發展企業本位的在職培訓計劃更加經濟，更少浪費[14]。我國經濟發展水平較高的地區，特別是一些東部沿海城市已達到了中等發達國家的經濟水平，在這類地區，人們對教育的要求比較高，中職教育需求弱，要保持“普職比大體相當”非常困難，只能向外地招收學生，而各地為了落實當地“普職比大體相當”，會采取地方保護措施，限制本地初中畢業生外流，由此加劇了地區之間的生源競爭，也不利于發揮優質中職教育資源的輻射作用。因此，對于經濟發達地區，應基于需求，鼓勵其大力發展高等職業教育，包括專科層次的職業教育和本科層次的職業教育，而不是強制性要求其高中教育階段保持“普職比大體相當”。

（三）基于現實困境將中職教育政策重心由“內部”轉向“外部”

調研發現，職業教育的發展主要受制于內外兩個方面的因素影響：從職業教育內部而言，中職教育存在“兩個不適應”。一是人才培養質量不適應行業企業的用人需求。雖然每年有幾百萬中職畢業生，但許多行業企業依然是求賢若渴，甚至高薪也難以招到熟練技工。中職生的知識、能力、素質因達不到企業用人要求，又往往只能被當作簡單勞動力使用。二是人才培養質量不適應學生的成才需求。隨著人們生活水平的提高，學生接受職業教育不只是為了獲得一份工作，而是要獲得一份體面的工作；不只是學習一種技能，而且要具備升學的基礎以及職業可持續發展的能力。但當前中職教育還難以做到讓學生“就業有優勢、升學有基礎、發展有潛能”。學校對中職生職業能力的培養效果與學生的需求之間存在較大差距[15]。從職業教育外部而言，中職教育發展環境存在“兩個不利”。一是社會環境不利于中職教育發展，重“學”輕“術”的傳統觀念根深蒂固，社會上對中職教育存有偏見，將中職教育視作“三流”的教育，將中職生當作“問題生”或“失敗者”。二是政策環境不利于中職教育發展。如選人用人、薪酬分配、人才評價唯學歷論，影響了中職生的職業發展；職業準入制度不健全、國家職業資格框架未建立，影響了中職生的就業質量；混合所有制、股份制、集團化辦學、產教融合等深層次的改革探索缺乏教育之外的政策支持；職業教育治理體系不完善，政府、市場、社會及學校關系不順，各級各類政策主體的職責不清、權限不明、政策邊界模糊，政策價值取向沖突[16]。

針對中職教育發展問題，長期以來，我國政策重心主要是著眼于“內部”，旨在強化內涵建設，提高中職人才培養質量。如新世紀以來，各級政府部門出臺了許多政策，包括開展示范性學校建設、示范（重點）專業建設、精品課程建設、教學資源庫建設，探索現代學徒制改革試點，實施教學診斷與改進制度、人才培養質量報告制度等。著眼于內部的政策措施雖在一定程度上促進了中職教育的發展、提高了人才培養質量，但如果外部問題得不到解決，基于內部的政策措施將難有很好的實施效果。“文本繁榮與實踐領域消沉并存”“政策供給過剩與供給不足并存”[17]的局面將始終難以改變，中職教育終將難以健康持續發展。因此，當前及今后一段時期應調整中職教育政策重心，由“內部”轉向“外部”，為中職教育發展創造良好的外部環境。

首先，引導教育輿論，加強教育督導力度。一方面加大宣傳力度，弘揚工匠精神，引導社會樹立正確的人才觀、教育觀；另一方面加大教育督導力度，落實政府部門、行業、企業等各級各類主體的職業教育發展責任，清理不利于職業教育發展的不合理政策，糾正各類不利于職業教育發展的行為。

其次，提高學生的“出口”質量，提升職業教育吸引力。除繼續擴大學生升學通道之外，應加快實施職業準入制度，建立國家職業資格框架，提高中職生的就業質量。通過職業準入制度，提高職業院校畢業生的社會地位和相應的經濟地位，并以此充分體現包括中職教育在內的職業教育在人才供給方面不可替代的重要作用，彰顯職業院校畢業生的就業優勢；通過國家職業資格框架，使職業資格等級具有與學歷同等重要的地位，由此逐步改變唯學歷論的社會觀念，逐步建立能力本位的社會用人制度，職業院校學生可通過取得相應等級的職業資格獲得與相應學歷同等的社會地位及相應的經濟地位。

再次，完善職業教育外部治理體系，建立職業教育外部支持體系。處理好政府、市場、社會和學校的關系，由政府單中心治理向多中心治理轉變，充分發揮市場、社會組織、行業企業在職業教育發展方面的獨特作用；賦予教育行政部門更大的統籌權，處理好“人”“事”“財”的關系，解決人事政策、財政政策與職業教育事業發展不匹配的問題[18]；建立并完善部門聯席會議制度，發改、財政、人社、行業企業主管部門協同推進職業教育體制機制改革，做好政策供給，既為職業教育深層次改革（如混合所有制、股份制、集團化辦學、產教融合）提供制度保障，也避免職業教育政策間的價值沖突，切實為職業教育發展營造良好的政策環境。

參 考 文 獻

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Abstract Since the 12th Five-year Plan， in the secondary vocational education， the scale has been shrinking， the social demand has been weakened， and the trend to enter a higher school has become obvious. Secondary vocational education faces the dilemma of value. In the face of the new situation， it is suggested that the national education development strategy should be adjusted： to adjust the positioning of secondary vocational education as "vocational base education + employment education"； to carry out the structural reform of education supply side based on the market demand， and adjust the policy ； shift the policy focus of education from "internal" to "external" based on the real dilemma， so as to create a favorable social environment and policy environment for the reform and development of voational education.

Key words secondary vocational education； development situation； school-running orientation； structural adjustment； policy focus

Author Zha Jide， researcher of Guangzhou Institute of Education Research（Guangdong 510030）