城市規(guī)劃和土地規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響研究

梁彩虹+++安軍生

摘要：城市規(guī)劃對(duì)住宅、工業(yè)、商業(yè)用地的擴(kuò)張均有顯著性的影響，土地規(guī)劃對(duì)住宅用地的開發(fā)有正影響，但對(duì)工業(yè)、商業(yè)、采礦用地?cái)U(kuò)張實(shí)施效果不佳。在住宅用地模型中，雖然土地規(guī)劃和城市規(guī)劃均對(duì)用地?cái)U(kuò)張有顯著的正作用，但土地規(guī)劃因子的系數(shù)遠(yuǎn)大于城市規(guī)劃，說(shuō)明在住宅用地?cái)U(kuò)張過(guò)程中土地規(guī)劃發(fā)揮了更重要的作用。各項(xiàng)規(guī)劃在今后制定和執(zhí)行的過(guò)程中應(yīng)有相應(yīng)的調(diào)整，突出不同規(guī)劃在土地用途管制中的對(duì)應(yīng)職責(zé)。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地規(guī)劃；城市建設(shè)；用地?cái)U(kuò)張；影響

引言

城市化進(jìn)程中日趨劇烈的土地利用變化是影響地區(qū)乃至全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)穩(wěn)定的重要因素。近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，大部分地區(qū)尤其是發(fā)展中國(guó)家經(jīng)歷了快速的城市化過(guò)程，大城市、超大城市不斷涌現(xiàn)，由無(wú)序城市蔓延所導(dǎo)致的區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)問(wèn)題頻發(fā) 。如何有效控制城市擴(kuò)張，防治區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)及生態(tài)環(huán)境亂局，尋求可持續(xù)城市發(fā)展路徑已成為當(dāng)前城市研究的重要內(nèi)容。

一、中國(guó)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張存在的主要問(wèn)題

（一）無(wú)序蔓延

20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)城市建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展相一致。新城新區(qū)的無(wú)序擴(kuò)張蔓延，動(dòng)輒幾百km 2 甚至上千km 2 ，占地面積過(guò)大，存在冒進(jìn)式擴(kuò)張的危險(xiǎn)，進(jìn)一步助長(zhǎng)了城市蔓延。不可否認(rèn)，這種快速擴(kuò)張為支撐經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、滿足城市居民的社會(huì)需求提供了保障。但同時(shí)也帶來(lái)了相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，加劇了城市病（人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等）的發(fā)生。此外，還存在已有建設(shè)用地利用強(qiáng)度偏低、容積率不高和土地經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出偏低等一系列問(wèn)題。

（二）城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴建設(shè)用地

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市建設(shè)用地快速增加的趨勢(shì)不僅在短期內(nèi)無(wú)法避免，而且也不會(huì)得到有效遏制。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和建設(shè)用地?cái)U(kuò)展間仍存在較強(qiáng)的耦合關(guān)系，全面的解耦過(guò)程仍未實(shí)現(xiàn)。基于政績(jī)的考慮和對(duì)土地財(cái)政的依賴，短期內(nèi)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)建設(shè)用地仍將保持大量的需求，二者的關(guān)系仍需綜合權(quán)衡，從而也增加了建設(shè)用地管控的難度。

（三）結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，降低了利用效率

雖然，近年來(lái)中國(guó)城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)并未發(fā)生顯著變化，但其整體結(jié)構(gòu)仍需不斷調(diào)整和優(yōu)化。其中一個(gè)突出問(wèn)題是：居住、工業(yè)、道路廣場(chǎng)和綠地四大類用地總和占建設(shè)用地比例已經(jīng)處于合理區(qū)間范圍的邊緣。同時(shí)，用地結(jié)構(gòu)也存在“兩低兩高”現(xiàn)象，即綠地和道路廣場(chǎng)占用比例偏低，居住和工業(yè)用地占用比例較高。這種用地結(jié)構(gòu)導(dǎo)致居住和工業(yè)用地供過(guò)于求，并且加劇了土地的閑置、低效利用，而其他用地供不應(yīng)求，無(wú)法滿足正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)需求。

二、中國(guó)城市建設(shè)用地調(diào)控的對(duì)策建議

（一）防范無(wú)序擴(kuò)張蔓延

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前的城市無(wú)序擴(kuò)張蔓延問(wèn)題，必須綜合運(yùn)用多種調(diào)控手段和措施。首先是科學(xué)劃定城市增長(zhǎng)邊界。應(yīng)對(duì)城市增長(zhǎng)科學(xué)設(shè)限、劃定增長(zhǎng)紅線，并將城市規(guī)劃由擴(kuò)張性規(guī)劃向限定城市增長(zhǎng)邊界規(guī)劃轉(zhuǎn)變是調(diào)控的重心之一。其次是充分發(fā)掘建設(shè)用地的內(nèi)部潛力，鼓勵(lì)進(jìn)行舊城改造和土地置換，合理運(yùn)用土地增減掛鉤機(jī)制，為城市建設(shè)提供適度的用地保障。同時(shí)在地價(jià)政策、稅收政策、信貸政策上給利用存量土地進(jìn)行建設(shè)以優(yōu)惠，降低其建設(shè)成本，堅(jiān)決查處土地閑置行為，突出解決“圈而不用”等現(xiàn)象，提高土地利用效率。再次，城市內(nèi)部還需要合理利用城市地上空間和地下空間，提高三維空間利用效率，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地集約高效發(fā)展。

（二）優(yōu)化城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和功能

應(yīng)對(duì)城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和功能問(wèn)題，進(jìn)一步提升城市規(guī)劃的科學(xué)性，突出強(qiáng)制性和控制性指標(biāo)內(nèi)容，有效配置城市各類土地資源，強(qiáng)調(diào)土地的混合使用和密集開發(fā)策略，集中緊湊規(guī)劃城市建設(shè)用地，形成精明增長(zhǎng)的城市發(fā)展模式。隨著城市發(fā)展對(duì)城市功能多樣化需求的不斷增加，表征城市功能的實(shí)體空間 — —城市用地也需逐步增加其多樣化水平。新城新區(qū)建設(shè)需積極推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，實(shí)現(xiàn)用地功能的均衡協(xié)調(diào)，克服城市病。舊城改造需增加綠地、廣場(chǎng)等公共空間，實(shí)現(xiàn)用地功能的總體均衡，滿足居民生活需求。

（三）差別化的建設(shè)用地調(diào)控措施

通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)不同區(qū)域、省域和不同等級(jí)城市建設(shè)用地在面積、結(jié)構(gòu)和增速上都存在較大的差異。因此，建議針對(duì)不同區(qū)域、省域和不同規(guī)模等級(jí)的城市，量身制作差別化的城市擴(kuò)張管治與用地調(diào)控措施。同時(shí)，城市規(guī)模等級(jí)也是城市擴(kuò)張需要考慮的問(wèn)題之一。城市建設(shè)用地控制目標(biāo)應(yīng)該針對(duì)超大城市和特大城市，要制訂出最嚴(yán)格的控制總量措施，倒逼其盤活存量，更新現(xiàn)量，推動(dòng)城市有機(jī)更新和精明增長(zhǎng)。總之，針對(duì)不同區(qū)域和不同規(guī)模等級(jí)的城市，因地因城制宜、因類優(yōu)化、合理地制定出差異化的調(diào)控政策措施，確保每個(gè)城市的建設(shè)用地保持一個(gè)合理的總量和速度增長(zhǎng)指標(biāo)。

三、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃與城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張

首先，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃作為其他政策制定的上位規(guī)劃，其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是其他規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，為土地使用指標(biāo)和空間布局提供基本方向。土地規(guī)劃中自上而下的用地指標(biāo)和城市規(guī)劃中建設(shè)用地指標(biāo)需要跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)結(jié)合起來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)對(duì)土地的需求量往往較大，新增建設(shè)用地指標(biāo)就可以有所偏重，當(dāng)然也要同時(shí)考慮到自然環(huán)境的可承載狀況。其次，土地規(guī)劃和城市規(guī)劃都涉及到了用地的空間布局，應(yīng)明確各自的分工職責(zé)。前面提到過(guò)，土地規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注的是耕地的總量保持和建設(shè)用地的控制，而城市規(guī)劃關(guān)注城市地區(qū)用地類型的劃分。社會(huì)的發(fā)展提高了人們對(duì)空間的需求，很多城市的建成區(qū)面積盲目擴(kuò)大，我們要對(duì)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的總量加以控制。具體而言，通過(guò)土地規(guī)劃劃定人類生產(chǎn)生活活動(dòng)可占用空間的外邊框，避免建設(shè)用地?zé)o休止的蔓延；繼而借助城市規(guī)劃對(duì)城市區(qū)域進(jìn)行再次細(xì)化，按照土地不同的發(fā)展?jié)摿同F(xiàn)狀設(shè)定用途，實(shí)現(xiàn)土地利用的高效集約性。城市規(guī)劃在確定城市建設(shè)用地布局的基礎(chǔ)上，提出城市近期建設(shè)項(xiàng)目，建立項(xiàng)目庫(kù)，以適應(yīng)城市建設(shè)投資多元化的需要。最后，規(guī)劃編制具有適度彈性，像上輪土地規(guī)劃編制歷時(shí)七八年的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)避免。在規(guī)劃編制、實(shí)施、修改等過(guò)程要做到牽一發(fā)而動(dòng)全身，環(huán)環(huán)相扣。三規(guī)編制的過(guò)程中存在頗多協(xié)調(diào)性不高的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱蠹业淖⒁猓枰诮窈蟮墓ぷ髦幸灰桓纳啤?/p>

結(jié)語(yǔ)

盡管土地管理法對(duì)土地規(guī)劃做出了原則性規(guī)定，明確了其法律地位，但是在規(guī)劃實(shí)施的日常操作規(guī)范等方面規(guī)定不明確，相關(guān)法律法規(guī)今后仍需要改進(jìn)。開發(fā)者面對(duì)違法用地的成本低于合法用地成本時(shí)會(huì)選擇在滿足規(guī)劃要求的情況下進(jìn)行開發(fā)，也可能會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃的實(shí)施效果下降。結(jié)合上述的規(guī)劃編制思路，若城市規(guī)劃的修編還只是單純的就城市規(guī)劃改城市規(guī)劃，從短期內(nèi)看來(lái)可能是可行的，但是從長(zhǎng)期的規(guī)劃體系完整性來(lái)講效果必然將是有限的。根本性的解決方案是按照"社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃 - 土地規(guī)劃 - 城市規(guī)劃"的系統(tǒng)思維進(jìn)行規(guī)劃政策梳理。

參考文獻(xiàn)

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