對東北地區國有國營林區體制改革的探討

武憲剛

一、東北地區國有國營林區概況

我國東北地區森林資源豐富，是國家木材主要提供地，作為國有國營林區，東北林區不僅為國家提供大量木材，還為社會經濟發展與進步提供有力條件，為我國城市化建設與人們生活水平提高做出較大貢獻，是社會必不可少的資源。但由于在發展最初對林業規劃重視度不足，亂砍濫伐現象嚴重，使東北地區林業資源嚴重透支，造成現今林業資源緊張問題，生態環境遭到嚴重破壞，東北林區呈現衰落狀態，經濟效益下降甚至出現虧損，經濟環境與生態環境出現難以恢復的危機。

東北國營林區面臨的危機主要有資源與經濟兩方面。資源危機主要表現為森林覆蓋量下降，總面積呈縮小狀態，成熟林消耗量過大，成長期林木銜接期較長，林木成長跟不上社會建設需求。經濟危機主要是指林業生產過程中出現虧損，缺少足夠經濟來源，資金周轉產生斷檔，生產價值下降，難以支付林區日常開銷，造成林區生產無法正常運轉。林區林業資源的過度消耗已經給東北地區造成嚴重生態危機。

二、林區體制中存在的問題

林區經營危機出現的原因在于林區管理體制不完善，職責劃分不明確。林區管理自成體系，不受其他機構監管，將經營、管理、監督權利全部交由林區自身，林區既是監督者又是經營者，監督機制難以落實，不利于促進林業資源合理應用與林區管理科學合理性提高。長此以往，國營林區林業資源形成惡性循環，無法實現林業可持續發展。

1、重復交叉行政導致管理盲區

國營林區同時受到地方行政機構與林業單位管理，管理職責劃分不清，監督管理存在重復或者遺漏，不僅增加工作量造成資源浪費，還產生管理盲區，給監督管理帶來阻礙。林區中存在大批量非國有職工群眾，長期管理中發現，這些群眾雖然占據林場主體，但不屬于農民，沒有責任田分配，又不屬于林場職工，不享受職工工資待遇與基本福利制度，處于人力資源管理盲區，缺少國家相關政策待遇給林區人員管理造成負擔，是林區與社會的不穩定因素，因此急需完善制度以避免盲區，為以上人員提供應有待遇，促進林區經濟效益提升，維持社會穩定。

2、雙重負擔導致林區社會事業滯后

森工企業規模較大，其獨特的經營管理方式使林區自成體系，形成大型社區，因此企業在向國家繳納稅款時也要負責整個社區日常生活建設，給企業造成較大財政負擔。財政負擔增加無法促進企業生產能力提高，經濟效益下降、財政收入減少，使得社區公共服務質量降低，森工企業無法承擔日常生活開銷，職工生活質量降低，從而形成惡性循環，最終導致企業發展停滯、經營狀況低下、虧損嚴重。

3、現行體制制約產權改革

我國現階段國營林區經營管理模式急需改革，要求以先進管理模式為參考，結合林區自身經營實際，改進管理方式、優化生產結構，為企業經濟效益提升提供條件。但在實際實行過程中，存在不合理改制現象，稅費增加，給企業帶來更嚴重財政負擔，反而影響了企業發展進步。

三、采取的措施

1、加快林區管理體制改革，激發林業發展活力

管理模式是林區發展關鍵，只有促進管理模式進步才能提高林區經營能力，實現轉型，緩解林區生態危機與經濟危機。隨著經濟不斷發展，我國逐漸意識到管理模式變革重要性，現有管理體制不合理嚴重阻礙了林區整體發展進步。

2、從有利于國有林場加快發展和提高行政管理效率的角度出發，進一步理順國有林場的管理體制

隨著國家林業以生態建設為主的發展戰略的實施，以及“政企、事企分開”體制的推行，國有林場的主要任務和職能已轉向保護、培育和管理國有森林資源。根據國有林場任務、職能的這種新變化，林場的性質應當全部定為國家生態公益型全額撥款事業單位。

3、政府對生態公益型林場采取何種管理體制，何種運營方式，能更有利于提高公益林建設和管理效率方面。針對生態公益型林場定為全額撥款事業單位后，第一隸屬于林業局的，應當對其進行升格，由縣級政府直接領導。所需經費納入同級財政預算；林業局進行業務指導；第二，培育主導產業，按照“因地制宜，調整結構，突出特色，形成規模”的原則，探索新的經營方式，優化土地、技術等資源配置，調整發展思路，拓寬經營渠道，轉變經濟增長方式，培育新的經濟增長點，完善基礎設施；第三，建議在社會主義新農村建設中，將林場與鄉村同等對待，縣級政府統籌安排，突出重點，逐步解決好職工住房難、行路難、用水難、用電難、通訊及收看電視難、發展難的“六難”問題；第四，本著互利的原則，廣泛發展橫向聯合，調動各地方、各部門以及勞動者集體和個人的積極性共同發展東北林業。要圍繞著恢復與發展東北林業資源及在此基礎上增加木材及木制品產量這一中心，大開門戶，廣泛吸引外來的資金、技術及人才。在造林方面，可同用材大戶（如造紙行業、煤炭行業等）以股份公司、補償貿易等形式實行聯合，吸引他們的投資，定向培育造紙用材林、坑木用材林等，也可與勞動者集體或個人建立聯合體，吸引他們在國營林區的荒山荒地上造林，而以林副產品和勞務費報酬等。在發展多種經營方面也需要吸收外來資金和技術。

東北地區國有國營林區體制改革是保證林區生態平衡、促進林區運行正常的基礎，全方位促進管理體制改革能夠為林區經濟再發展提供空間，明確管理職責，避免出現管理盲區，給林區帶來生產經營隱患。要求與林區實際經營環境相結合，應用科學合理方式對林區進行改革，維護員工利益，提高林區可持續發展能力，為我國提供更多經濟效益與社會效益。

（作者單位：157400 黑龍江省寧安市林業局寧安林業工作站）