淺析重大水利工程PPP項目建設經營模式

葛 靜

(江西省贛撫平原水利工程管理局，南昌 330096)

淺析重大水利工程PPP項目建設經營模式

葛 靜

(江西省贛撫平原水利工程管理局，南昌 330096)

文章通過對PPP項目模式的內涵進行簡述，分析PPP模式建立的經營管理體系對于重大水利工程吸引社會資本的重大作用。文章選取的研究實例為湖南省宜章縣的莽山水庫，該水利項目為國家吸引社會資本共同運營國家重點工程項目的第一批試點，目前該工程已經全面進入了建設期。文章針對莽山水庫當前的工程概況進行簡述，分析莽山水庫施行PPP項目建設經營模式的經濟效益和益處，提出一些具體化的有利建議，為今后國家開展建設重大水利工程實施PPP模式指明道路。

PPP模式；水利工程；經營模式；莽山水庫

隨著我國社會經濟的不斷發展，我國各行各業都加快了建設的腳步，對于水利基礎設施建設的工程項目也日益增多，政府對于水利方面的建設項目投資力度也逐步加大。一直以來，對于國家建設水利項目基本都是政府出資，但僅僅依靠政府投資仍存在很大的局限性，在社會經濟不斷深化發展的當今社會，應當拓寬水利項目建設的融資渠道，投資主體應該向著多元化發展。在水利工程項目建設領域采用PPP模式，能夠有效地吸引社會資本，彌補政府資金的不足，也為私營企業和個體工商戶拓寬了投資領域，對于我國經濟的發展十分有利[1]。

1 PPP模式內涵

PPP模式的全稱為Public、Private、Partnership，翻譯為中文是公司應合作制，是政府公共部門和私營企業之間一種新型的合作模式，是對于公共基礎設施建設項目在建設前期進行融資的一種模式，雙方在明確合作關系之后，通過簽訂合同來規定雙方的權利義務以及需要承擔的風險。最終通過這樣的合作方式實現雙方共贏。在PPP模式下，政府公共部門牽頭決定合作的領域和項目，私營企業主要負責項目的施工。以下對PPP模式內涵的體現進行簡單陳述。

1.1 參與主體

PPP模式參與的主體主要是政府和民營企業、外資企業這些私人企業。

1.2 合同

政府公共部門與私人企業之間的項目合作需要通過簽訂特許合同來實現，合同條款中要充分體現出雙方的信任，分享價值。

1.3 共享

政府公共部門和私人企業在參與項目實施時，要改變以往項目責任全部由政府公共部門承擔的現狀，也并不是將所有的項目風險全部轉移給私人企業，因為工程項目的合作是建立在私人企業和政府公共部門共同投資的基礎上，所以在風險承擔的問題上，應該秉著有承擔風險能力較強的一方承擔來進行分配，真正實現項目責任和項目風險共同承擔的目的，它能夠有效地降低雙方的投資成本和責任風險，資金來源充足，能夠極大的提高公共設施的建設質量標準，也為一些私營企業帶來了盈利的空間。

1.4 合作

政府公共部門和私人企業之間的合作核心應該是共同出資共同承擔責任風險共同分享經營利潤，這樣的合作方式是一種有形資源和無形資源，在工程項目參與各個方面的一種轉換。所以就要求政府公共部門和私人企業之間在項目合作上應該保證能夠持續穩定長久的合作。通過這樣的合作形式來實現雙方的目的，達到共贏的狀態。

2 在公共項目建設領域推廣PPP模式的優點

2.1 緩解融資壓力

我國當前國內的資產負債比例表面上呈現出健康的狀態，但是在結構上還是存在很大的風險，許多地方的政府設置的融資平臺借債的情況比較嚴重，將PPP模式引入以后，將一些債權轉為股份，能夠有效的吸收社會資本進行共同融資，參與到公共基礎設施的建設中，能夠有效的緩解政府部門的投資壓力，也為一些私人企業開拓了投資的領域。

2.2 激活社會資本

我國當前處于發展中國家，各行各業的建設都需要加大力度。當前還面臨著東部發達地區和中西部發展不平衡，城市化建設和新農村建設等許多現實政策環境下，PPP模式的應用能夠在政府公共服務領域順利的引進市場機制，讓社會一些資本能夠有機會投資公共服務領域，為政府公共部門建設基礎設施，解決相當大一部分資金問題[2]。

2.3 促進政府轉變職能

在PPP模式約束下，需要合同雙方嚴格遵守合同條款，在共享利益的同時還要共同承擔相應的風險，在維系好合同條款的前提下，為公共設施使用者提供最大的效益。在這樣的合作期間，需要政府部門做好管理監督工作，提高政府的行政職責，健全相應的法律法規來形成約束體系，形成社會的良性循環。

2.4 提高公共服務效率

PPP模式在公共服務領域的運用，能夠充分的運用私人企業的資金技術和人才以及優秀的管理經驗，打破公共服務領域固有的一些限制和管理上的弊病，激發公共服務領域的創新性，實現公共服務領域達到服務水平提升的目的。

3 莽山水庫PPP模式基本概況

3.1 融資方案

項目總投資金額達189443萬元，其中政府出資143590萬元，融資總額達到總投資金額的22.6%，項目竣工后的管理權移交給地方政府，項目工程款項由政府分3a按比例償還。

3.2 經濟效益分析

根據調研莽山水庫的防洪、灌溉、城鎮供水等各項能力，整個工程項目的總投資靜態回收期大約需要35a，項目的經濟收益率高達7.96%。

3.3 招標過程

2012年12月《湖南省莽山水庫工程項目建議書》獲得國家發改委的立項批復。2013年1月開展莽山水庫項目法人公開招標工作，歷時近2a進行了5次招投標，至2014年9月第五次招標成功。

4 莽山水庫PPP模式合作模式

4.1 建設經營模式采用“分段式”

莽山水庫的建設采用政府投資與私人企業投資的經營合作模式，主要將項目分為了樞紐和灌區骨干兩項工程，水庫的建設采用的建設經營模式為“投融資-建設-經營-移交”在特許經營期間，由項目法人自主經營，在此期間的所有收入作為投資人的投資回報，在44a的特許經營期年滿之后，將所有的工程無償移交給當地政府。灌區骨干建設經營項目采用的是“建設-移交-付款”的形式，在建設前期需要項目法人籌措資金，在建設期間不交付利息，項目竣工以后直接移交給政府管理，當地政府按照一定的比例3a償還完全部投資金額，利息按照8.55%來計算[3]。

4.2 收益保障機制采用“保底式”

結合莽山水庫預測的投資回報率，保障項目在建成以后的社會經濟效益，真正式向雙方的共贏局面，所以采用“保底式”的經營收益保障機制。通過當地政府承諾當地城鎮供水和農業區灌溉用水收費不達標準時，當地政府進行相應的補貼，從而有效保障項目投資方每年的收入能夠達到前期設計標準5000萬元，另外，水庫建成以后可以開發旅游資源，政府將旅游開發權限無償授予項目法人，實現綜合經營模式，保證保底利潤的實現。

4.3 建設管理體系采用“綜合式”

對于莽山水庫的建設，從前期到竣工都需要當地政府進行全程監督管理，當地政府要成立指揮中心，對施工過程進行協調管理。莽山水庫的中標單位為廣東水電二局股份有限公司，在施工期間該單位作為項目法人，要保證施工的工程質量和人員安全。擬成立莽山水庫管理局，管理灌溉區并對樞紐工程進行監督(見圖1)。

圖1 莽山水庫建設工程管理體系

4.4 監督協調機制采用“聯合式”

在建設工程施工期間，為了有效保證資金的投資使用到位，建立了私人企業與政府公共部門之間的協調互查監管機制，對項目進行期間的事物進行監督管理。保證在建設期間資金的安全和使用到位，對于樞紐工程在運營期間的安全和穩定進行維護。

5 PPP模式在莽山水庫工程項目中應用的有益探索

5.1 轉變思想觀念

長久以來，水利工程建設都是由政府牽頭和主導，在建設期間需要增設許多管理人員，直接導致管理人員超編現象嚴重，工程管理過程中監督管理不到位，人浮于事。莽山水庫的項目采用PPP模式，能夠有效地引入社會資金和人員技術，能夠有效地控制人員編制，及解決了經費問題還加強里管理水平，有效地降低了政府的人員成本。

5.2 發揮市場主導作用

在政府公共部門和私人企業合作之后，私人企業能夠獲取莽山水庫的特許經營權限，利用這個優勢能夠充分的發揮市場的主導作用，打造生態旅游景區，開發綜合旅游項目，有效地帶動當地的經濟發展。將水庫建設的綜合效益充分發揮出來。

5.3 創新經營模式

莽山水庫的建設經過計算，每年為政府減少了1億元的投資金額，大大緩解了政府資金緊張的問題，并且使用PPP模式，能夠有效地融資社會資金，實現了資金的快速到位，并且能夠在短期內全部到位，使工程項目的進度加快，確保項目的建設運營達到預期目標。

6 莽山水庫實施PPP模式的經驗總結

6.1 解放思想，創新改革

莽山水庫的建設工程經歷了許多波折，由于工程量巨大，耗費資金多而遲遲未開展。2009年當地縣政府，排除萬難，解放思想，改變原有的政府出資思路，大膽的對水利工程投資項目進行改革，通過引進社會資本的形式實現融資目的，使莽山水庫項目能夠順利開展并且工期加快，成為國家2015年的重大水利工程項目，并且是最先運用PPP模式的國家大型項目。

6.2 以政策為本，積極探索

在莽山水庫招標過程中，該項目的社會效益有優勢，但是經濟效益不太顯著，當地政府通過開出優惠條件的方式吸引私人企業的資本投入，使項目的吸引力增加，成功實現了PPP模式的啟用。

6.3 政府要勇于擔當

莽山水庫項目工程的實施需要占用很大的土地面積，這就需要對當地的居民進行征地補償，還要對這些居民進行安置，工作壓力和資金壓力都很大，在此期間政府應當主動承擔責任，做好居民的拆遷思想工作，為法人單位解憂，保障工程的順利實施[4]。

6.4 強化工程管控

由于莽山水庫屬于政府建設項目，監理單位和設計單位必須由政府進行公開招標選用，法人項目單位不牽頭組織。這樣能夠有效地把控各個環節，防止徇私舞弊的現象出現。

7 結 語

對于我國重大水利項目的實施，結合PPP模式來進行項目融資和管理，能夠有效地緩解政府投資壓力，也為私人企業開拓了投資渠道和盈利空間。采取有效的措施進行過程管理，能夠將該模式的效用發揮到最大化。保證我國重大水利項目能夠順利開展，并為政府節約投資資金。

[1]王建球.莽山水庫PPP項目建設經營模式探索與實踐[J].水利經濟,2016,01(22):25-26.

[2]鐘云.PPP模式下水利工程項目物有所值決策評價[J].水利經濟,2015,05(04):125-129.

[3]龔尋.PPP模式在國內水利工程項目中的案例研究[J].河北水利,2016,11(43):66.

[4]劉建英.論PPP模式在水利基礎設施建設項目中的應用[J].商業會計,2013,02(08):38.

1007-7596(2017)07-0187-03

2017-06-17

葛靜 (1985-)，女，江西南昌人，工程師，研究方向為水位調度、水資源管理、水利水電工程管理。

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