河南省新型城鎮化與土地管理制度的轉型

?文 /張潛偉

河南省新型城鎮化與土地管理制度的轉型

文 /張潛偉

土地問題是城鎮化中的核心問題之一，在新型城鎮化的語境下，土地問題的解決需要在三個方面進行改革：一是土地的產權方面，二是政府與市場在土地要素市場化的關系方面，三是政府土地管理體制自身的改革方面。十八屆三中全會涉及前兩個方面，但第三方面也是不可缺少的。我們認為，土地管理制度至少應當在以下幾方面實現轉型：

一、從強制性管制向激勵性管制的轉變

在新型城鎮化的推進中，首先必須在土地管理的指導思想上實現轉變，即過于強調國家本位和政府本位向社會本位轉變，以適應社會轉型的需要。在管制模式上要實現對傳統行政管制—失靈—再加強管制的超越，管制思維上要擺脫對行政主宰和行政權為核心的理念，實現多利益主體的平衡發展和利益共享。單一的強制性管制在多年的管制失靈之后，應當進行激勵性管制的改革。2015年河南省出臺了《關于進一步落實最嚴格耕地保護的若干意見》，制定了管控性保護、約束性保護、補救性保護、建設性保護、倒逼性保護和懲治性保護的各項制度，應當說這些制度對于保護耕地是非常必要的。但是在這些保護性制度中缺乏激勵性保護制度：農戶保護耕地帶來的外部效益——糧食安全、生態效益沒有獲得應有的收益，即外部性沒有內部化，這使農戶作出了特別犧牲卻沒有獲得補償，長此以往，農戶將沒有種糧和保護耕地的積極性，這必然損害國家的糧食安全戰略。

二、從土地供給的單軌制向雙軌制的轉變

隨著農地入市的政策推進，河南省長垣等地已經開展試點，土地市場的供給主體由政府單一供應向政府和集體雙重供應轉變，土地供應渠道由政府征收和土地儲備轉向城鄉統一的建設用地市場供應。河南省也頒布了《農民集體所有建設用地使用權流轉管理若干意見》，用以指導全省農村積極利用建設用地，提高土地利用效率。雙軌制的供地模式對現行土地儲備產生重大的影響，土地儲備制度面臨著轉型。其一，土地儲備機構從經營者向服務者身份的轉變。隨著農地入市的步伐加快，應當逐步減少征收的范圍，完善對被征地農民的補償。其二，長遠來看，土地儲備機構應當實現職能的轉變，即抑制土地市場的投機、調控土地市場的供求、為公共利益的實現提供土地支持和實現生態保護功能等，因而其職能將由過去單純的土地收儲、供應向調控客觀經濟、實現社會公平、促進生態保護等目標轉變。為此，我國土地儲備管理體制也應當作出相應改革。

三、從粗放利用管理到集約利用管理的轉變

土地是不可再生資源，具有稀缺性，未來土地管理應當進行集約利用管理轉型。筆者在調研中發現，農村土地節約還有很大的潛力可挖。加強農村宅基地管理工作是今后節約用地的重點。政府必須嚴格宅基地審批管理，嚴格農戶在規劃區之外亂建住宅。建立宅基地的獎懲機制，鼓勵農戶在村莊的荒地等非耕地上建房，對有空余宅基地的集體一律不批準新的宅基地，對購買本村舊宅基地的也給予一定的獎勵，同時對亂建住房的堅決嚴肅執法，該拆除的拆除，對超出核定面積建房的可以制定收費制度。

四、從自上而下到自下而上的轉變

傳統的行政管理模式是“重權力管制、輕權利保護”，依法行政土地管理應當拋棄土地行政權的管理——服從模式，代之以管理協商的模式，特別是在土地規劃方面應當充分保障和發揮公民的參與權，以保證規劃的科學性和民主性。現代規劃制度要求實現自上而下與自下而上的雙向互動模式，即協商規劃制度，它是由政府、規劃師、公眾等利益相關者以平等、參與為基本原則作出規劃決策的制度。

五、從指標管制到規劃管制的轉變

它要求政府拋棄單純的對土地計劃指標的層層審批和指標的層層分解，對我國現行的城鄉規劃制度進行較大的改進，通過科學的規劃來實現土地利用的兼容性和多方利益共享。指標管理是政府對土地利用總體規劃形成的一系列指標，通過對指標的落實實現規劃管制的目標。市場經濟下的規劃管制是與指標管制有很大區別的。其一，規劃帶有一定的模糊性或不確定性。由于規劃是對未來的空間布局，因而帶有很強的不確定性，所以空間規劃必須保留一定的靈活性，這就是彈性規劃或動態規劃。規劃師的有限理性決定了規劃的彈性，因而規劃系統的內部和外部應建立糾錯和互動、反饋機制，以使規劃能盡量適應社會經濟發展變化的需求而不至于過分偏離。其二，現代規劃都強調規劃權力的多中心而非單方壟斷。多中心的規劃事實上是社會利益多元化在規劃中的體現，它要求政府之外的主體參與到規劃決策中來。各方主體不但存在著競爭關系，也存在合作、信任的關系，政府在其中不再是單一的決策者，還是組織者、協調者，規劃決策系統由過去單一中心的直線性變成多中心的網狀結構。

【本文系河南省政府決策研究招標課題“河南省新型城鎮化與土地管理制度的轉型”（2016B167）的階段性成果】

中共新鄉市委黨校)