誰為地方債買單?

嘉 賓

謝太峰 首都經濟貿易大學金融學院副院長

趙全厚 財政部科研所金融室主任

楊志勇 中國社科院財貿所研究員

中國的地方債會演變成一場危機嗎?

為抵御金融危機的沖擊，中國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策了。為彌補基礎設施建設的資金缺口，地方政府開展了近年來最大一輪的融資，除財政部代為地方政府發行的2000億地方債券以及地方投資公司發行的債券外，各地的投融資平臺也展開了一輪瘋狂“斂貸”。

“運動式”融資的風險在2010年初開始顯露。上年末的數據顯示，全國各級政府融資平臺有8000多家，銀行貸款余額近6萬億元，其中項目貸款余額近5萬億元，約相當于2008年地方財政收入的1.8倍。以上僅為地方融資平臺的債務，不包括地方債券和企業債券，總體的地方政府債務量到如今還無法確切統計。

在特殊的市場形態下，中國預防債務危機的勝算有多大?面對巨額的償付壓力，作為第一大債務人的地方政府在未來可能會采取怎樣的措施，這些措施又會產生哪些影響?而對最后一個問題的探究，對于處在復蘇期的中國經濟來說，或許更具有現實意義。

地方財政如何還債?

《英才》:從去年以來，為應對危機，提振經濟，國內一些地方政府發行了大量的地方政府債券，各級地方政府還通過政府設立的開發公司、投資公司等融資平臺進行融資，包括向銀行貸款、發行短期融資券、中期票據等。我們該如何看待這一現象?

楊志勇:應該說地方這些債務，在金融危機之前就開始了，只不過是危機之后規模擴大了。現在有幾種口徑，比較權威的數字大概是5萬億，這說的只是企業債券，其他的根本沒法統計。

謝太峰:目前財政赤字沒有包括像地方政府融資平臺上的融資和地方政府所屬公司發的債，如果要包括，這一總量就占到GDP的3%了，就已經接近國際警戒線了。這意味著地方財政怎么去歸還這些債務將是個很嚴峻的問題。

《英才》:目前歐洲一些國家正面臨著主權債務危機，中國是否也會面臨相似的債務危機?中國問題的特殊性在哪里?

楊志勇:中國的特殊性就是政府主導，這和國外不太一樣，比如金融危機的時候，美國加州政府因為稅收下降，為應對危機出租辦公室，賣巡邏車、巡邏直升飛機等等，而中國政府可以動用的資源要比其他國家多得多。照目前的狀況來看，中國政府肯定是有能力負擔這些債務，但償還債務不是用財政收入數據做判斷的，如果用這個數據做判斷，地方政府債務負擔都特別重，沒有辦法承擔這個債務。還有重要一點是，政府還債不僅僅可以通過每年的財政收入，還可以通過變賣資產，比如國有土地，國有資源，還有國有企業，這些都可以成為還債的資金來源，所以中國的數字和國外的數字不好比。

謝太峰:中國政府債務即使比較多，也不會出現歐盟國家的政府債務危機。因為，我們債務占整個GDP的比重不像他們都超過了10%，我們相對比較小。另外，中國政府的控制能力比西方國家強得多，很明顯的是銀行壞賬問題，以前的四大銀行不良資產比例都超過25%，這要放在西方國家，早就應該破產了，但我們的銀行就不存在破產的問題，因為有政府信用在做擔保。

轉變土地財政模式

《英才》:目前地方政府面臨的債務問題會不會引發地方政府財政陷入困境?

趙全厚:風險已經存在了，如果不再進一步遏制，恐怕引發的是通貨膨脹壓力加大，在這種情況下，銀行一旦緊縮銀根，資金回流不暢，就可能導致地方財政危機。

《英才》:我們看到目前很多地方政府融資平臺向銀行貸款都拿土地做抵押，而最近上至中央下至地方對房地產調控的措施不斷出臺，如果地產價格下跌是否會惡化地方政府的償債能力?

楊志勇:這是肯定的，因為地方的融資平臺，有的是給現金，有的是通過政府劃地借錢，如果房地產價格下滑，勢必會帶來很多問題，這是我們可能碰到的最難的問題。現在中國經濟和房地產捆綁在一起。所以，解決這個問題要考慮怎樣擺脫對土地的依賴，轉變土地財政模式。但現在是地方沒辦法脫離土地財政，其他國家也都是土地財政，只不過中國是賣地，其他國家是收和房地產相關的稅收而已。

謝太峰:我們大部分是土地財政，目前地產泡沫很大，如果房地產價格下降，必然會影響政府的財政收入，影響到抵押品的價值。

《英才》:從今年開始，應對金融危機的一些刺激政策有可能逐漸退出，財政政策、貨幣政策都可能會有一些調整，這會對地方債務的償還帶來哪些影響?

謝太峰:今年不排除有加息的可能，這會對債券市場產生影響。

趙全厚:從目前看來，地方政府短期內融資過大，去年一年的融資比前十多年的融資規模還大，這樣有可能會造成問題。但是緊縮政策造成銀行還貸不利，應該是三年以后的事情，因為地方融資平臺貸款常常在三年以上，有的甚至5-10年。

地方財政困難怎樣解決?

《英才》:在負擔了大量債務后，未來地方政府勢必要提高償付能力，擴大收入來源，在此過程中可能會采取哪些行動?

楊志勇:通過變賣國有資產來還債，現在大家都在談國進民退，這很契合市場化的改革方向。謝太峰:如果是地方政府直接借的債，地方政府當然通過財政收入來償還，如果不去開辟新的財政收入來源，光靠房土地財政顯然是行不通的;如果不是政府直接發的債，比如是向銀行借的款，除了抵押外，就得以地方的財政收入來保證，歸根到底還是要增加財政的收入。一些以企業的名義發的債，沒有效益肯定是還不了的，有可能最后出現的還是由中央政府或者銀行來買單，過去一些有問題的信用社、證券公司的倒閉，都是中央銀行來解決的。

趙全厚:如果土地價格下降，就可能讓地方政府改變規劃去圈大量的土地，這就有可能破壞耕地保護制度，會影響18億萬畝耕地紅線，影響國家糧食安全。從長期來看，這方面問題更大。謝太峰:“中國政府債務即使比較多，也不會出現歐盟國家的政府債務危機。”趙全厚:“如果今年政策緊縮會對流量或者政府新開通項目帶來抑制，從還債角度來看，大概在2—3年以后才會出現財政困境的問題。”楊志勇:“通過變賣國有資產來還債，現在大家都在談國進民退，這很契合市場化的改革方向，順便可以把一些問題解決掉。”盲目的基礎設施建設，會給未來地方財政帶來負擔，償債會通過賣地等還是可以度過的，不是說政策一緊，地方財政和金融風險就會上升，目前還不到這個階段。未來如果任其發展下去，要不就是銀行不良資產增多，要不就是調整地方財政收入制度。今年如果繼續這樣，3—5年后就會造成地方財政困難，好多涉及民生的改革就會延遲，比如醫療、養老、教育的財政支持會停滯下來，減緩改革的進程，因為地方政府得把錢擠出來還債。