新常態(tài)下江蘇省耕地保護(hù)與土地綜合整治研究

施振斌 冉娜

摘要 分析了江蘇省耕地保護(hù)中存在的主要問題，并根據(jù)新常態(tài)下江蘇省土地綜合整治的戰(zhàn)略需求，明確整治的目標(biāo)和任務(wù)，創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，進(jìn)而積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。探索土地整治模式創(chuàng)新的研究，可以為促進(jìn)耕地保護(hù)和土地整治研究深入發(fā)展提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞 新常態(tài)；耕地保護(hù)；土地綜合整治；創(chuàng)新機(jī)制；江蘇省

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）03-0230-02

Abstract The main problems in the protection of cultivated land in Jiangsu Province were analyzed. According to the strategic requirements of comprehensive land reclamation in Jiangsu Province， the objectives and tasks of remediation were clarified，the protection mechanism of cultivated land was innovated and the development of modern agriculture was promoted to actively promote the new urbanization. Exploring the innovation of land reclamation model can provide reference for the further development of cultivated land protection and land renovation.

Key words New normal；Cultivated land protection；Land consolidation；Innovation mechanism；Jiangsu Province

20世紀(jì)90年代中期以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)快速推進(jìn)，《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》顯示，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展時期[1]。隨著城市數(shù)量的增加與城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市擴(kuò)張過程中的矛盾也日益突出。在土地利用方面，對于城市建成區(qū)而言，空間結(jié)構(gòu)不合理，土地利用效率較低，存量建設(shè)用地未能充分挖掘潛能，不能達(dá)到“緊湊發(fā)展”的要求，與節(jié)約集約土地利用相沖突；對于城市建成區(qū)外部空間而言，一方面城市的無序擴(kuò)張占用耕地，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降以及更多的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，與耕地嚴(yán)格保護(hù)政策相沖突，另一方面城市用地“不透水面”向外擴(kuò)張覆蓋的過程也會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞，與生態(tài)文明建設(shè)相沖突。國土資源作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本要素，面對新形勢、新要求，如何構(gòu)建新常態(tài)下的國土資源利用戰(zhàn)略體系，成為重要的研究課題[1-2]。

土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)[3]，耕地集約利用是當(dāng)前城市化進(jìn)程中必須選擇的一種耕地利用狀況，在資源限制在一定的條件下采用對耕地進(jìn)行高投入的手段，以取得單位耕地面積的高收益，從而滿足人們不斷增長的物質(zhì)需求。耕地的集約利用改變了以前分散經(jīng)營、利用率不高、投入低的情況，轉(zhuǎn)變成為在單位面積上投入更多的生產(chǎn)資料、更多的科學(xué)技術(shù)、更多人力和資金的現(xiàn)象，來實(shí)現(xiàn)在不可增加耕地面積的情況下，在有限的耕地中得到更大的產(chǎn)出，解決人類的糧食問題，這是耕地集約利用帶來的前瞻性的好處，更是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的重要手段[4]。土地整治自1997年發(fā)展至今，內(nèi)容不斷豐富、功能不斷拓展，對于我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度的作用越來越顯著[5]。但是，江蘇省仍然面臨人均耕地逼近警戒線、耕地后備資源不足、耕地持續(xù)生產(chǎn)能力下降等諸多問題，鑒于此，根據(jù)當(dāng)前土地整治客觀戰(zhàn)略需求，明確目標(biāo)、任務(wù)，探索創(chuàng)新發(fā)展理念、模式、措施，對加強(qiáng)耕地保護(hù)、有序推進(jìn)全省土地綜合整治工作等具有重要意義，從而為提高土地集約利用率、人地關(guān)系的和諧、可持續(xù)發(fā)展提供有效途徑。

1 江蘇省耕地保護(hù)中存在的主要問題

1.1 人均耕地接近警戒線，糧食安全面臨考驗(yàn)

2014年江蘇省人均土地面積（按常住人口計）為0.13 hm2，僅為全國平均水平的18.53%，人均土地占有量不足。蘇南地區(qū)人均土地占有量僅為0.08 hm2，遠(yuǎn)低于全省平均水平，土地資源十分緊缺；蘇北地區(qū)人均土地占有量雖高于全省平均水平，但也僅為全國人均水平的25.65%，總體上全省土地資源緊缺。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張，江蘇省耕地面積將呈進(jìn)一步下降趨勢，人均耕地面積將不斷減少，耕地保護(hù)及糧食安全面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

1.2 耕地后備資源有限，補(bǔ)充耕地壓力增大

隨著江蘇省省各類土地整治復(fù)墾項目的實(shí)施，可用于開發(fā)利用補(bǔ)充耕地的土地后備資源逐年減少。2006—2011年江蘇省土地開發(fā)復(fù)墾整理增加耕地面積分別為1.65萬、2.31萬、2.23萬、2.64萬、2.24萬、2.06萬hm2，共計13.13萬hm2，年均新增補(bǔ)充耕地2.20萬hm2，已占到2020年整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地規(guī)劃目標(biāo)17.46萬hm2的87.8%，占全省農(nóng)用地后備資源總量48.07萬hm2的31.9%，補(bǔ)充耕地難度將持續(xù)加大。

1.3 重數(shù)量輕質(zhì)量，耕地持續(xù)生產(chǎn)能力下降

2014年江蘇省耕地保有量517.50萬hm2，超出國家下達(dá)任務(wù)42.36萬hm2，耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為108.9%。從耕地數(shù)量來看，由于耕地保護(hù)制度的嚴(yán)格性，《江蘇省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》確定的江蘇省耕地保有量得以實(shí)現(xiàn)。但是在耕地占用和補(bǔ)劃過程中，很多地方只重視數(shù)量平衡而忽視質(zhì)量平衡，對補(bǔ)劃的耕地只管數(shù)量上補(bǔ)充而不重視補(bǔ)充劃入耕地的質(zhì)量保證。

2 新常態(tài)下江蘇省土地綜合整治戰(zhàn)略需求

2.1 實(shí)施節(jié)約集約用地“雙提升”行動的重要路徑

節(jié)約集約用地旨在提高土地的綜合利用效率，解決城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)與耕地保護(hù)之間的矛盾。我國人多地少、耕地資源短缺、后備資源不足的國情使“大規(guī)模開采后備土地資源的依賴難以為繼”，唯有全面落實(shí)資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，著力推進(jìn)土地資源節(jié)約利用，才能緩解土地資源供需緊張的矛盾。農(nóng)村建設(shè)用地整治與土地復(fù)墾通過對不合理利用、低效利用、廢棄以及閑置的建設(shè)用地進(jìn)行整治，盤活存量，逐步減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地資源的消耗，可有效解決耕地補(bǔ)充與建設(shè)用地需求等土地利用問題。

2.2 推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的根本要求

當(dāng)前江蘇省已經(jīng)到了以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、工業(yè)反哺農(nóng)村的階段，社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將進(jìn)入較為劇烈、各類矛盾較為突出的關(guān)鍵時期。土地綜合整治是建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)友好、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村的具體行動。它的一項重要措施就是大力推進(jìn)村莊整治，著力改變農(nóng)村面貌，在新農(nóng)村建設(shè)方面為國家大規(guī)模投資及高效利用土地資源提供重要支撐。江蘇省堅持把土地綜合整治與優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村緊密結(jié)合，使得一幅幅彰顯“耕地得保護(hù)、農(nóng)民得實(shí)惠、發(fā)展得空間、產(chǎn)業(yè)得集聚、生態(tài)得提升”的美麗鄉(xiāng)村畫卷在江蘇各地逐漸展開。

2.3 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和保證糧食安全的基礎(chǔ)工程

國家糧食安全是關(guān)系國計民生的大事要事，糧食生產(chǎn)離不開耕地，加快良田建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是當(dāng)前確保國家糧食安全、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的全局性和戰(zhàn)略性重大問題。在不濫用資源、不破壞環(huán)境的前提下，實(shí)現(xiàn)糧食豐產(chǎn)，關(guān)鍵是讓適宜耕種的土地得到更好的保護(hù)和利用，因此，實(shí)施科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母乇Ｗo(hù)政策則是確保國家糧食安全的根本途徑。土地綜合整治作為增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置的重要手段，在提高土地利用率和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境方面起到重要作用。

2.4 構(gòu)建國土生態(tài)文明格局的重要支撐

中共十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在十分突出的地位，把“美麗中國”作為未來生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。在新常態(tài)下，土地綜合整治儼然成了提高土地承載力、提供更多生態(tài)建設(shè)空間、實(shí)現(xiàn)資源與人類的永續(xù)發(fā)展的有效途徑。多年來，江蘇各地堅定尊重、順應(yīng)和保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，科學(xué)合理地進(jìn)行土地綜合整治，使得土地沙化、鹽堿化、石漠化等生態(tài)環(huán)境問題得到有效緩解，減輕了水土流失，提高了土地生態(tài)涵養(yǎng)能力，為建成美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)奠定了良好基礎(chǔ)。

3 江蘇省耕地保護(hù)與土地綜合整治目標(biāo)及任務(wù)

3.1 耕地保護(hù)與土地綜合整治目標(biāo)

3.1.1 實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量與質(zhì)量并重管理。

2014—2020年，江蘇省通過開展農(nóng)村土地綜合整治（包括沿海灘涂圍墾開發(fā)），平均每年整治土地6.67 hm2，新增可用于占補(bǔ)平衡的耕地1.07萬hm2以上。到2015年，全省建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田157.67萬hm2；到2020年，計劃建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田285.00萬hm2，整治后項目區(qū)耕地質(zhì)量平均提高1個等別以上，在確保耕地保有量不減少的同時，不斷提升耕地質(zhì)量。

3.1.2 實(shí)現(xiàn)市地整理與農(nóng)地整治統(tǒng)籌。

強(qiáng)化城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地盤活利用，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，進(jìn)一步加大挖潛力度，充分釋放城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地利用空間。在尊重當(dāng)?shù)厝宋奶厣幕A(chǔ)上，結(jié)合鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)以及村莊環(huán)境整治，穩(wěn)妥推進(jìn)整村整鄉(xiāng)適度規(guī)模農(nóng)村土地綜合整治，有序開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，不斷優(yōu)化農(nóng)村土地利用空間布局。2014—2015年，全省力爭復(fù)墾建設(shè)用地2.00萬hm2；2016—2020年，力爭復(fù)墾建設(shè)用地6.67萬hm2。

3.1.3 實(shí)現(xiàn)礦區(qū)整治與環(huán)境改善雙贏。

結(jié)合礦區(qū)生態(tài)環(huán)境整治，加強(qiáng)廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境治理，開展生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀土地的綜合整治。“十二五”期間，江蘇省治理廢棄礦山宕口總面積2 906.67 hm2；“十三五”期間，治理廢棄礦山宕口總面積4 000.00 hm2，逐步恢復(fù)礦區(qū)土地生產(chǎn)能力，改善礦區(qū)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)社會和諧。

3.2 耕地保護(hù)與土地綜合整治任務(wù)

3.2.1 大力推進(jìn)耕地后備資源開發(fā)。

根據(jù)耕地后備資源調(diào)查成果，有條件、有步驟地推進(jìn)耕地后備資源開發(fā)，落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。進(jìn)一步提高全社會參與耕地后備資源開發(fā)的積極性，引導(dǎo)各類涉農(nóng)涉土資金以及社會資本，對耕地后備資源集中的重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行開發(fā)。

3.2.2 全面推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治。

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，以土地綜合整治項目為載體，以實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為抓手，通過田、水、路、林、村綜合整治和土壤改良，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，建成大面積、集中連片、質(zhì)量較高的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田；結(jié)合村莊環(huán)境整治的相關(guān)要求，在保護(hù)歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、特色村莊的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民到城鎮(zhèn)集中居住，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，優(yōu)化區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)和布局，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)耕地資源、建設(shè)用地資源有效集聚。同時，探索建立完善的土地增值收益分配機(jī)制，依法保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為目標(biāo)，選擇歷史上實(shí)施土地整治項目較多且建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低的市、縣開展農(nóng)村土地綜合整治項目再整治試點(diǎn)。

3.2.3 規(guī)范開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

對城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)，進(jìn)一步提高土地利用效益。主要包括：國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、礦區(qū)和城中村，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整形成的非行政中心所在集鎮(zhèn)用地等。

3.2.4 大力加強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境整治。

通過逐步外遷周邊工業(yè)企業(yè)、控制生活污水排放源、取締圍網(wǎng)養(yǎng)殖、重整濕地、增加生態(tài)用地等手段，在環(huán)太湖地區(qū)開展以水污染控制與水生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)的土地生態(tài)環(huán)境整治。環(huán)太湖地區(qū)景觀開發(fā)堅持生態(tài)優(yōu)先、適度、有序。對太湖沿岸地區(qū)的鄉(xiāng)村，將生態(tài)林帶建設(shè)與村莊環(huán)境整治結(jié)合起來，疏浚河塘，綠化庭院，力求彰顯江南村落原有的形態(tài)和風(fēng)貌。優(yōu)化區(qū)域功能定位，構(gòu)建生態(tài)綜合體系，從根本上改善該地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況。

4 強(qiáng)化耕地保護(hù)與土地綜合整治的創(chuàng)新性建議

4.1 耕地保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新

為將耕地非市場機(jī)制尤其是生態(tài)服務(wù)功能保護(hù)的外部性內(nèi)部化，讓受益者支付費(fèi)用，采取一定方式對保護(hù)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而為農(nóng)民進(jìn)行耕地社會和生態(tài)服務(wù)功能的保護(hù)提供良好的激勵機(jī)制，江蘇省要創(chuàng)新性地建立生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付制度。創(chuàng)新支付制度應(yīng)遵守4條原則：①統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)；②公平公正，公開透明；③獎補(bǔ)結(jié)合，強(qiáng)化約束；④建立健全生態(tài)紅線區(qū)域監(jiān)測考核機(jī)制，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎懲，突出生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升導(dǎo)向[6]。

4.2 土地綜合整治模式創(chuàng)新

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，以土地綜合整治項目為載體，以實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為抓手，通過田、水、路、林、村綜合整治和土壤改良，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，建成大面積、集中連片、質(zhì)量較高的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田；結(jié)合村莊環(huán)境整治的相關(guān)要求，在保護(hù)歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、特色村莊的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民到城鎮(zhèn)集中居住，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，優(yōu)化區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)和布局，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)耕地資源、建設(shè)用地資源有效集聚[7]。同時，探索建立完善的土地增值收益分配機(jī)制，依法保障農(nóng)民公平分享土地增值收益[8]。

4.3 土地綜合整治管理機(jī)制創(chuàng)新

從“參與主體—資金籌措—過程管理—收益分配”全過程、各環(huán)節(jié)尋求創(chuàng)新的管理機(jī)制[9]。在參與主體方面，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的共同責(zé)任機(jī)制；資金籌措方面按照“資金渠道不變、相互協(xié)調(diào)配合、積極推進(jìn)整合、共同完成目標(biāo)”的要求，實(shí)現(xiàn)各級各類涉農(nóng)涉土資金集中投入，并制定相關(guān)政策，創(chuàng)新資金管理模式；過程管理方面簡化管理程序，加大統(tǒng)籌力度，嚴(yán)格監(jiān)督考核，營造輿論氛圍；收益分配方面要優(yōu)先向農(nóng)民傾斜。

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