當前新疆公路交通建設管理體制若干問題的政策建議

陳湘能

一、新疆交通發展基本概況

新疆維吾爾自治區總面積1 66萬平方公里，人口總數為2298.47萬人，截止2014年底，新疆高速公路總里程達到4312公里，位列全國第12位，居西部第3位（四川和陜西之后）。目前，除和田地區外，其他所有地州均已通高速。

二、新疆交通建設管理體制沿堇

自1995年以來，新疆先后利用世界銀行貸款，采用菲迪克條款管理模式成功實施了吐烏大、烏奎、奎塞等公路項目；利用亞行資金成功實施了庫庫高速公路項目，并在交通部的大力支持下，打通了塞里木湖到伊犁的高等級公路，改善了常年阻擾烏魯木齊至伊犁的瓶頸路段。2010年，新疆采用設計施工總承包模式成功實施了庫阿高速公路項目，該項目是當時全國路線最長、投資規模最大的一條采用設計施工總承包模式建設的高速公路，在公路項目建設管理模式上取得了重大突破，得到了交通部的充分肯定，并獲得了國家科技示范進步獎。同年，對代建制模式從企業代建、政府援建代建進行了有益的嘗試和探索，并獲得了有關部門的肯定和認可。上述公路建設模式的成功實施，對新疆交通事業的發展起到了積大的推動和促進作用，為新疆自治區提出的跨越式發展與長治久安發展戰略的實現提供了有力的保障。

由于受到新疆建設項目融資體制的制約，類似設計施工總承包模式、企業代建模式在后續的項目建設過程中沒有得到推廣和運用，新疆公路項目建設仍然停留在傳統的“統貸統還”，行業辦交通的層面。致使目前項目融資渠道單一，加上自籌資金建設未能納入交通運輸部國高網的部分地方高速公路，造成了巨大的還貸壓力。此外，在項目管理方面，由于管理模式簡單、粗放，人為設置市場準入門檻，妨礙疆外優秀大型企業入疆從事公路交通市場活動，嚴重影響了新疆公路市場的良性發展。現有體制具體特征如下：

（一）融資渠道單一：

一是新疆交通項目建設資金主要以交通運輸部補助、銀行貸款、政府交通專項資金為主，資金來源渠道非常單一；

二是缺乏靈活的直接和間接融資手段。目前，銀行貸款覆蓋短期、中期、長期融資，資金成本較高；

三是以公路收費為唯一投資回報方式，公路存量資產、特許經營權、預期收益均處于沉淀狀況，未能得到充分利用，統貸統還掩蓋了收費政策的不公平和低效率；

（二）管理機制僵化：

一是交通運輸廳對公路建設項目全過程直接管理，承擔建設項目可行性研究、初步設計、施工圖設計、招投標、征地拆遷、交竣工、籌融資等幾乎所有方案研究、技術審查、行政審批和項目執行，自我循環、內部循環帶來責任集中、權力集中、風險集中；

二是對建設項目以政府剛性的行政控制為主，以事業單位的管理模式為主體，缺乏市場化、法治化的責任機制、管理機制和激勵機制。

（三）發展模式難以持續：

一是國道主干線交通運輸部補助比例已達高位，難以在短期內進一步增長；在我區國省道主干線改造重點任務還將持續多年的情況下，隨著國家財稅體制改革的推進，為防范債務風險，國家對政府債務總體上處于消化吸收的狀況，難以通過大量新增政府債務用于交通基礎設施建設，因此，如繼續維持目前的交通建設管理模式和籌融資模式，交通建設投資額不僅難以增長，維持基本穩定也面臨很大困難。

二是今后一段時期，新疆交通項目將隨著“絲綢之路經濟帶”、“中巴經濟走廊帶”戰略的實施和地方社會經濟發展的需要，在相關利好政策的引導下持續發展，現有模式難以滿足以上國家戰略實施和區域經濟社會發展的需要。

三、當前新疆交通建設管理面臨的新形勢

（一）外部需求：

一是國家實施“一帶一路”戰略，建設絲綢之路經濟帶交通樞紐中心作為絲綢之路經濟帶核心區“五大中心”之首，已成為新疆交通運輸發展的首要目標，迫切要求在綜合運輸大通道建設、干線交通網絡、推進向西開放的互聯互通建設、提升綜合運輸服務水平等方面為核心區建設發展提供支持和保障；目前，自治區交通運輸廳已建立了2014年—2016年的滾動項目庫，項目庫內估算總投資1655億元的項目正在有序推進前期工作。主要包括北通道的明水—伊吾—木壘段高速大通道，中通道的吐魯番一烏魯木齊—大黃山高等級公路改擴建、烏魯木齊—奎屯高速大通道改擴建項目，南通道的依吞布拉克—若羌—和田高速大通道、和田—喀什高速大通道、南北疆大通道的若羌—庫爾勒—巴侖臺—烏魯木齊高速大通道，以及G219、G331國邊防公路新疆境內段。其中，國家發改委已將烏奎、吐烏大高速公路改擴建高速公路項目列為2015年的工作重點，其他項目也均需要盡早開工建設。

因此，交通運輸在當前和今后相當長的時期內，仍是國家和自治區深化改革和經濟發展的重點領域，仍然是發展的先行官。交通運輸改革只能深化，不能停滯，交通運輸發展只能加快，不能滯后。

（二）內部需求：

一是交通運輸治理體系和治理能力的現代化，要求進一步轉變政府職能。圍繞交通運輸行業事權和支出責任，一方面發揮地方政府統籌負責本區域內綜合交通運輸規劃、建設、管理與服務職能的職責和作用，另一方面發揮交通主管部門統籌綜合運輸發展的職責和作用，加快形成“大交通”管理體制和工作機制；圍繞深化行政審批制度改革，要求進一步簡政放權，減少對交通建設投資、生產經營活動的行政審批，實現審批、管理、監督相分離；圍繞加強公共服務職責，要求進一步擴大政府購買服務范圍，在交通運輸服務領域積極引入競爭機制。

二是國家財稅體制改革特別是對地方政府債務管理的進一步規范，倒逼交通投融資體制改革。目前，新疆必須改變以往單純依賴政府債務拉動交通發展的做法，實現以政府投資為“藥引子”，以少量的政府投資撬動大量的社會資本，并通過社會資本的廣泛介入，優化投資機制，改善投資方式，提高投資效益。

四、改進和完善新疆交通建設管理體制機制的幾點建議

（一）緊跟國家發展戰略，抓住投資帶動經濟發展的良好時機

緊跟國家發展戰略，充分利用“絲綢之路經濟帶”、“中巴經濟走廊帶”的戰略機遇，在國家迫切需要加大基礎設施投資應對經濟下行壓力的大環境下，創新建設模式，破除按部就班因循守舊的發展觀念，加強與國家相關部委的溝通與協調，加快項目前期的審批工作；同時，運用EPC、PPP等國家相關鼓勵政策，引入交通領域具有優勢的企業，利用其資金、人才、管理、技術、產業鏈優勢發展區域交通。此舉一方面應對了經濟下行的壓力，另一方面也促進了區域交通的快速發展。達到了交通快速發展、保持經濟穩定發展、維護區域社會穩定的多贏局面。

（二）改變行業發展格局

一是由行業辦交通變為黨委、政府抓交通，在推進“四個全面”的戰略布局、實施“一帶一路”戰略部署、促進新疆社會穩定和長治久安的大格局中，找準交通運輸行業發展的切入點、著力點和關鍵點，充分體現“先行官”作用。

二是由

家辦交通變為社會辦交通，通過合理的利益機制，調動各級地方政府發展交通運輸的積極性，拓展交通運輸發展的資源基礎；同時，可積極借鑒貴州、遼寧等省份交通項目建設的成功經驗。據我們了解、分析，面對資金壓力，內地較多省份采取“省市（州）共同出資、建設以市（州）為主、運營全省統一”的模式，由省市共同籌集資金，充分調動各方積極性，加快交通建設。

（三）以籌融資體制改革促建設管理體制機制改革

一是放開市場，高度重視市場配置資源的決定性作用，在市場化、法治化的原則下，充分吸引各類市場主體，特別是有良好信譽和資源優勢的大企業、大集團，通過多種靈活方式促進交通建設發展。同時，下大力氣整理新疆交通市場環境，堅決杜絕公路市場圍標、串標現象，保證新疆公路建設市場“透明、公正、合法、有序”的從業環境。

二是盤活存量，既要盤活交通廳現有的包括固定資產、特許經營權、預期收益等在內的公路資產的存量，還要爭取和鼓勵地方政府在更廣的范圍內拿出有效存量資產和開發收益投入交通項目建設。體量大的，可以分解、分期，收益低的可以補貼、捆綁，方案復雜、難度高的可以引入大企業、大集團統籌開發建設。要按照以存量換增量的思路，按照“有序推進、依法合規、風險同擔、利益共享”的原則，吸引社會增量資金投入交通建設。

（四）切實轉變政府職能

一是進一步深化行政審批制度改革，要打破部門利益的桎梏，以社會主體的需求為導向，打破審批權力的“玻璃門”和“彈簧門”，以辦成事、辦實事檢驗行政審批制度改革成果。在交通建設管理中，要進一步建立和完善責權、事權相一致的審批流程和管理流程，坐實實質性審查、審批，減少程序性審查、審批，改變掛名的不辦事，辦事的無權批，批準的不明就里的管理現狀，提高辦事效率。

二是進一步強化政策研究和規劃編制，提高交通主管部門對宏觀政策的把握能力和對發展規劃的統籌協調能力。重點圍繞“絲綢之路經濟帶”發展戰略、制定滿足經濟社會快速發展的近期、中期、遠期發展規劃（絲綢之路經濟帶通道規劃、交通樞紐規劃、國邊防公路專項規劃、口岸公路專項規劃）。通過“三個打通”戰略，使新疆實現從交通網的末端變成樞紐中心，成為人流、物流、資金流的集散地，成為真正意義上的絲綢之路經濟帶上的核心區。