土地利用規(guī)劃：公權(quán)力與私權(quán)利

李春英

摘要：本文主要研究了土地利用規(guī)劃中的公權(quán)力與私權(quán)利其來源和在我國具體的應(yīng)用，并且得出了一定的結(jié)論和啟示。站在公權(quán)力和私權(quán)利制約保障視角對于土地利用規(guī)劃不只是必要，并且可行進行了仔細的研究，擁有重要理論以及實踐價值，旨在給土地利用規(guī)劃公權(quán)力和私權(quán)利相關(guān)問題提供一定的參考和幫助。

關(guān)鍵詞：土地 利用規(guī)劃 公權(quán)力 私權(quán)利

雖然協(xié)調(diào)人和地二者之間的關(guān)系屬于土地利用規(guī)劃當中的重點內(nèi)容，部分學者覺得其一直是土地利用規(guī)劃研究的根本內(nèi)容，但是人和人之間的關(guān)系在的當前土地利用規(guī)劃當中占有更加重要的顯著的位置。國外部分學者逐漸意識到規(guī)劃屬于一種在政府與個人之間，還有每級政府之間科學配置權(quán)利的制度設(shè)計。在倡導民主和法制的時期，土地利用規(guī)劃從根本上來講相當于是協(xié)調(diào)人和人之間的關(guān)系，并且由公權(quán)力和私權(quán)利制約和保障當作顯著的標志。因此，進一步探索土地利用規(guī)劃當中的公權(quán)力與私權(quán)利相關(guān)問題有著十分重要的意義。

一、權(quán)利來源

自然權(quán)利說與社會契約論當前是近現(xiàn)代大部分國家確定公權(quán)與私權(quán)的根本，這可以給研究規(guī)劃當中權(quán)利源自有關(guān)的問題提供一定的參考。實踐過程中，土地法已經(jīng)逐漸由保護個人財產(chǎn)地民法中脫離出來，并且成為了公權(quán)力和私權(quán)利交融的特殊方式。土地權(quán)利雖然明顯表現(xiàn)私人利益，但是已經(jīng)凸顯了社會公共利益。這樣我們可以認為，人們天生擁有自由使用土地的權(quán)利。規(guī)劃公權(quán)力的目的，是使土地利用私權(quán)利之間的矛盾得到有效緩解，對于社會公共利益而以土地利用私權(quán)利的讓渡以及認可起到維護和實現(xiàn)的作用。

二、我國土地利用規(guī)劃當中公權(quán)力和私權(quán)利的實踐應(yīng)用

（一）規(guī)劃公權(quán)力之間存在嚴重的矛盾

我國規(guī)劃公權(quán)力之間矛盾主要可以分成不一樣部門以及上級和下級政府之間，以及相同級別政府之間這三個類型，部門之間規(guī)劃公權(quán)力地沖突由國土和建設(shè)以及改發(fā)這三個部門之間的規(guī)劃的公權(quán)力矛盾最為顯著，詳細體現(xiàn)在土地利用整體和城鄉(xiāng)建設(shè)以及發(fā)展等規(guī)劃之間存在的）中突和矛盾。在我國土地管理法以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法當中明確指出，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃必須要和土地利用整體規(guī)劃之間銜接起來，但是具體應(yīng)用的時候這兩種法律規(guī)定之間不管是指導思想和規(guī)劃期限，還是土地的規(guī)模和范圍很多方面都存在很大的矛盾。土地管理法更加注重耕地保護，以及節(jié)省用地這些目的，而城鄉(xiāng)規(guī)劃法更加注重經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)。由改發(fā)部門指導下進行的以經(jīng)濟增長和社會發(fā)展以及項目投資這些非空間因素當作核心內(nèi)容的整體和區(qū)域以及專項這些發(fā)展計劃，因為和土地利用整體與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃具有明顯的脫節(jié)情況，導致其很難有效的落實和執(zhí)行。并且時間過程中都注重自身的利益以及工作任務(wù)，導致規(guī)劃有些時候成為了部門之間權(quán)利的對決。除此之外，交通部門地規(guī)劃建設(shè)存在十分顯著的不符合條例利用整體規(guī)劃和違法用地的情況。

林地和水域這些不一樣的認定準則，也凸顯了林業(yè)與水利還有國土這些部門之間規(guī)劃公權(quán)力存在著極大的矛盾，上級和下架政府之間在劃分公權(quán)力這方面也存在著十分明顯的矛盾。在實施制定的土地利用整體規(guī)劃的過程中，地方和上級政府比較，通常更加注重經(jīng)濟建設(shè)方面的發(fā)展，對于耕地以及生態(tài)環(huán)境保護方面較為忽視。注釋外延擴大，而對于節(jié)省集約提升較為忽視。在城鄉(xiāng)建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展這些規(guī)劃過程中，地方政府般偏向于大產(chǎn)業(yè)和大項目以及大城市和大建設(shè)，還有高速度等，從而加快經(jīng)濟方面的增長。主要表現(xiàn)在有些地方政府違反法律規(guī)范，新設(shè)開發(fā)區(qū)，并且擅自做主擴充區(qū)域，從而促進新農(nóng)村建設(shè)當作名義，不遵守法律規(guī)定開發(fā)房地產(chǎn)，非法建設(shè)別墅以及運動場所等。除此之外，我國以及省級核心項目不符合地方規(guī)劃的問題也十分常見。在同一級別政府之間，每個政府都追求自身區(qū)域經(jīng)濟計劃，對于臨近地區(qū)規(guī)劃和諧以及總體區(qū)域整體利益方面沒有給予過多的關(guān)注，同一級別政府之間存在十分嚴重的惡性競爭。因此，導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)低度化，空間結(jié)構(gòu)離心分散化發(fā)展等現(xiàn)象。

（二）規(guī)劃公權(quán)力膨脹嚴重

第一，規(guī)劃公權(quán)力太過強大，城鄉(xiāng)規(guī)劃法相關(guān)法律規(guī)定過于注重給予政府規(guī)劃權(quán)利以及利于管理，對于規(guī)劃公權(quán)力檢查監(jiān)督和限制以及對于土地使用私權(quán)利保證方面沒有給予應(yīng)有的重視。在具體實施的過程中規(guī)劃公權(quán)力的實行通常打破了公益目標以及范圍，具體體現(xiàn)在強制征地拆遷，在新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)過程中的強制建設(shè)樓房，打著土地規(guī)模經(jīng)營的旗號，輕質(zhì)流轉(zhuǎn)這些情況較多。

第二，規(guī)劃公權(quán)力行使的不夠標準，我國根據(jù)法律行政以及規(guī)劃法制化還沒有真正的構(gòu)建與實施，規(guī)劃編制與實行以及整改這些存在極強的隨意性。規(guī)劃編制當中領(lǐng)導存在很大的干預(yù)性，只要調(diào)任新的領(lǐng)導，規(guī)劃的思路則和之前的完全不一樣，這種情況普遍存在。政府官員在規(guī)劃實行整改的過程中，擁有極大的自由裁量權(quán)，十分容易存在濫用和滋生腐敗以及不公平的情況，例如，先收地，之后再改變規(guī)劃條件，這已經(jīng)成為了房地產(chǎn)商獲取利益的潛在規(guī)則，政府官員使用職權(quán)調(diào)整規(guī)劃條件，進而收取賄賂情況十分常見，地方政府違反規(guī)定整改規(guī)劃，胡亂用地的情況普遍存在。

（三）土地使用私權(quán)利保障不充分

土地利用規(guī)劃當中公共參與途徑不順暢，廣大群眾知情權(quán)和參與權(quán)沒有得到有效的保證，當前規(guī)劃公眾大部分還停滯在公共參加階段當中的操縱性參加和形式化參加這種較低水平的時期，規(guī)劃成果公示的不是十分全面，并且還存在著故意隱瞞的情況。制定和實施規(guī)劃的時候沒有辦法充分的體現(xiàn)公眾的利益以及保證土地使用私權(quán)利。

規(guī)劃公權(quán)力過于侵害土地使用私權(quán)利的補救機制存在很多嚴重的問題，補救重點是利用朝著規(guī)劃部門申請規(guī)劃調(diào)整，和朝法院申請行政訴訟的途徑實現(xiàn)，而規(guī)劃吊證有些時候收到強勢利益集團和政府官員濫用，以及行政訴訟受理條件限制等影響，導致許多糾紛無法進入到訴訟流程，同時，行政訴訟僅限在規(guī)劃實行時候的詳細行政行為，不具有針對性，缺少對于規(guī)定制定行為以及內(nèi)容不符的事前救濟，不具備預(yù)防性的開發(fā)協(xié)議以及號召性的損害賠償?shù)膶嶋H手段。還缺少規(guī)劃公權(quán)力實施對于土地使用私權(quán)利經(jīng)濟影響方面的有關(guān)分析，更加沒有針對這個構(gòu)建對應(yīng)的經(jīng)濟補償制度。

例如，因為進行耕地保護而導致農(nóng)民利益遭受損失以及因為歷史文化遺產(chǎn)保護導致相關(guān)房產(chǎn)所有人利益遭受損失這方面的經(jīng)濟補償存在十分明顯的不足。針對因為基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)這些規(guī)劃編制或者整改，而額外獲得的利益也不具備相應(yīng)的改正機制。因為規(guī)劃編制實行而導致的貧富差異較大，這樣對于社會公正以及土地使用私權(quán)利平衡保護十分不利。

（四）權(quán)利運行機制死板

規(guī)劃編制的過程中，因為受到技術(shù)規(guī)定程序條款以及資金能力和適應(yīng)審批條件等方面的約束，都普遍存在著規(guī)劃方案單調(diào)，內(nèi)容格式化，功能和作用分區(qū)標準化，分區(qū)管制政策幾乎一樣等，缺少個性化特點的問題。規(guī)劃方案通常十分死板，并且不具備一定的彈性，不夠人性化，十分容易造成規(guī)劃不夠靈活，適應(yīng)性較差的問題。規(guī)劃實行過程中缺少有效的激勵機制，受到計劃思想這些方面造成的影響，規(guī)劃實行通常過于重視行政管制性的手段，不具備像發(fā)達國家那種保護性的地役權(quán)設(shè)立，土地發(fā)展權(quán)移交，指標交易這些市場性的手段，對于維護公共利益方面十分不利。

三、啟示

1.規(guī)劃公權(quán)力與土地使用私權(quán)利的限制約束與保證屬于土地使用規(guī)劃當中的基礎(chǔ)性問題，主要包含權(quán)利來源與依據(jù)以及界限和范疇，還有相互關(guān)系和矛盾和補救與保證這些普通的問題。

2.在實行規(guī)劃公權(quán)力與土地利用四圈二者之間的和諧調(diào)整方面，發(fā)達國家在對規(guī)劃公權(quán)力的限制約束以及私人土地權(quán)利保證和權(quán)利矛盾補救，權(quán)利運行機制這些方面的經(jīng)驗我國應(yīng)該參考并改良。

3.我國土地使用規(guī)劃實施過程在規(guī)劃公權(quán)力與土地使用私權(quán)利限制約束和保證方面十分混亂，并且具有規(guī)劃公權(quán)力較為強勢，土地使用私權(quán)利幾乎不存在權(quán)利運行機制死板，權(quán)利矛盾時補救機制效果不理想等問題。

4.今后應(yīng)該強化土地使用規(guī)劃當中，人和人關(guān)系理論方面的研究，也別是有關(guān)權(quán)利制約和保證，利益平衡等一系列的問題，主要例如，規(guī)劃管制經(jīng)濟影響評價和對應(yīng)的損失賠償和所得利益改正機制等。

5.應(yīng)該在參考國際理論的前提下，認識到我國土地利用規(guī)劃當中存在的各種問題，強化制度創(chuàng)新以及政策調(diào)整。

四、結(jié)束語

通過本文對土地利用規(guī)劃公權(quán)力與私權(quán)利的進步探究和討論，使我們了解到我國土地利用規(guī)劃中公權(quán)力和私權(quán)利之間存在著較多的問題和矛盾，必須要強化制度創(chuàng)新，并且調(diào)整相應(yīng)的政策，借鑒國外一些發(fā)達國家的經(jīng)驗，給予土地利用規(guī)劃公權(quán)力與私權(quán)利高度的重視，不斷調(diào)整相關(guān)機制，解決其中存在的問題和不足之處。因此，希望通過本文的研究，能夠給土地利用規(guī)劃公權(quán)力與私權(quán)利方面提供定的參考和幫助。