加快推進農民工市民化的路徑分析

杜亭亭

摘要：城鎮人口飽和度低的經濟欠發達地區是目前以農業轉移人口為主的低層次流動人口大軍的最終“歸宿”。本文將從住房保障、社會保障轉移接續及土地資本化運營機制三個方面提出加快農民工市民化的優化路徑。

關鍵詞：農民工市民化 住房保障 社會保障轉移接續 土地資本化運營

2015年，云南省城鎮化率達到42%，遠遠低于全國56.1%的平均水平，城鎮人口飽和度低的經濟欠發達地區是目前以農業轉移人口為主的低層次流動人口大軍的最終“歸宿”。十八大報告提出要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化。2013年中央提出要全面放開建制鎮和小城市落戶限制。2014年中央又提出了進一步調整戶口遷移政策，穩步推進城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口，到2020年，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

農民工市民化不僅分別直接影響經濟的收入分配側和最終需求側，還通過經濟系統各層面之間的關聯互動而間接影響到生產側，對各方面經濟結構調整有積極的作用。農民工轉變為市民之后，不僅會帶來基礎設施建設需求和住房投資需求，而且會帶來消費需求、公共服務需求以及巨大的產業發展機遇。我國城鄉居民人均消費差距約為3.1：1，城鎮化率每提高個百分點，意味著900萬余人從農民變成市民，將直接帶來近1400億元的新增消費規模，形成巨大的經濟增長效應。我國“三農”問題突出，城鄉居民收入差距持續擴大，根本原因在于農村人口多、農民轉移不徹底、農業勞動生產率水平低。農民在戶均不足半公頃的土地上搞農業，是不可能達到全面小康水平的。只有減少農民、增加市民，從根本上改善城鄉資源配置，才能擴大農業經營規模和農產品市場規模，才能為發展現代農業、持續增加農民收入創造條件，才能富裕農民和繁榮農村。服務業是擴大就業的重要渠道，服務業發展的規模，與人口城鎮化和人口集聚的規模密切相關。我國服務業發展嚴重不足，推進農民工市民化可以帶動服務業發展，提高服務業比重，優化經濟結構。

農民工市民化進程的推進同時伴隨著巨大的社會經濟成本，主要包括公共財政負擔測算、企業成本測算和農民工個人成本測算，其中，公共財政負擔包括農民工隨遷子女教育成本、醫療保障成本、養老保險成本、民政部門的其他社會保障支出、社會管理費用和保障性住房支出。目前云南省城鎮的承載能力有限，讓全省700多萬農民工立刻同步實現市民化是不可行的。農民工變市民，不是簡單地改寫戶口本，而是確保進城農民在就業、住房、醫療、教育等方面得到與城市居民同等的待遇，這對地方經濟來說無疑是巨大的挑戰。

作為地方政府而言，一方面希望通過農民工市民化推動經濟增長，另一方面又需要考慮農民工大規模的在城鎮集聚，將會給公共服務體系、城市基礎設施及城市管理帶來巨大的壓力，甚至壓垮地方財政、阻礙經濟的持續發展。因此，我們提出的問題是，在綜合考慮經濟增長效應和經濟成本之后，政府、企業以及農民工個人將會從農民工市民化進程中獲得多大的凈收益？政策推進能否保證在地方經濟承受能力之內？應該建立怎樣的行之有效的融資機制保證農民工市民化進程分批逐步的推進？政府在對企業和農民工個人的經濟承受能力進行科學估測的前提下對農民工市民化的成本責任進行合理的分攤是政策推進的重要前提，行之有效的融資機制是政策推進的關鍵。

首先，土地財產權利制度的缺失是阻礙農民工市民化進程推進的重要原因。農地物權化改革就是賦予農地使用權以物權的性質，可以使農民工獲得一定的權益作為市民化的資本，激勵他們徹底脫離土地。政府應加快建立農地資本化運營機制，賦予農民工更大的土地自主權。

其次，城鄉二元的社會保障制度使農民工被排斥在城市社保體系之外，農民工在城鄉居民類保險和城鎮職工類保險之間的待遇銜接問題尚未得到解決，社會保障無障礙的轉移接續也是當前促進勞動力自由流動的迫切要求。高層次的統籌意味著在更大范圍內實現繳費標準、待遇水平的統一，政府政策應結合當前財稅體系現狀從建立農民工專項資金轉移支付制度以及建立分類分層保障模式等角度進行推進。具體來說，按照農民工進城就業的特點，將其劃分為三類，第一類是正式就業的農民工，包括一年以上的合同工和長期臨時工；第二類是已經長期居住城市的兩年以上的農民工；第三類當前占比最高，是農閑時才進城務工的農民工。隨著城鎮化的推進，第三類農民工會不斷向第一、二類轉化。社會保障應該針對這三類農民工分檔覆蓋，循序漸進的推進。

最后，住房保障是各項公共服務中進展最慢，同時也是農民工最關心的項目之一。目前云南省政府已經在逐步加強廉租房、經濟適用房等保障性住房的建設力度，應加快構建農民工廉租房建設資金的BOT融資模式、政府專項建設資金制度等融資渠道。

社會保障和住房保障的完善可以打消農民工對土地流轉的顧慮，土地物權化改革又可以為社會保障和住房保障提供資金支持，政府政策應考慮將三者進行有機統一。