創新資金供給方式深入破解深度貧困難題

楊波

四川省巴中市巴州區共有貧困人口85256人，屬秦巴山區集中連片扶貧縣（區）之一。現實是面對著山區、老區、貧困區“三區疊加”，突出問題是集中貧困、全域貧困、深度貧困互為交織，最大的難題是資金總量小、投入缺口大、市場化程度低。

如何運用好各類資金幫助深度貧困地區的群眾脫貧致富，事關打贏脫貧攻堅戰大局。為此，巴州區委區政府以全國全省農村改革試驗區為切入，把聚合各類資金脫貧攻堅作為“壓艙石”，破解了“一般的經濟增長無法有效帶動深度貧困地區發展”的魔咒。到2016年底，全區共減貧43879人，貧困發生率下降9個百分點。

優化資金配置是關鍵

扶貧成本高、扶貧資源配置效率低、扶貧實際需求與投入不足的矛盾十分突出，是集中連片特困地區脫貧攻堅面臨的一個主要難題，這一問題在深度貧困片區的巴州區該更加凸顯。

整合資金、優化配置就成為解決問題的關鍵。為提高財政支農資金使用的規模化和精準度，巴州區出臺了《巴中市巴州區統籌整合使用財政涉農資金實施細則》等文件，建立健全財政預算編制、項目投向、資金使用配套機制，采取開設專賬專戶、規范使用程序、嚴格審查監督等有效辦法，對上級下達和本級安排的基礎設施、產業發展、公共服務等40項涉農資金進行全面整合。區財政在保障職工工資、基本運轉和民生后，每年將不低于50%的當年新增財力納入整合范圍，專項用于扶貧開發。

“多個渠道進、一個龍頭出”的投入新方式，充溢了資金“池子”，實現了“拼盤式”捆綁向“集成式”投入的轉變。“一個口子管流程”“一把尺子管監督”“一張板子管問責”的管理新模式，確保了整合資金放得下、接得住、用得好，有效破解了脫貧攻堅投入難題。

為充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分釋放金融機構信貸增長空間，放大金融支農惠農效應，巴州區與農商銀行、農業銀行、郵儲銀行等金融機構合作，投入1.35億元設立信貸支持農業產業發展基金、扶貧小額信貸險基金、貧困戶住房建設分險基金、農業擔保基金、農村土地流轉經營權轉讓基金“五大基金”，按照決策、管理、運營“三分離”原則，確定專業機構市場化運作、專業化管理，引導金融資本支持農業產業和農村實體發展。制定《巴中市巴州區信貸支持農業產業化發展實施辦法》等制度，明確基金使用范圍、使用方式、監管機制、風險防控等內容，采取貼息、擔保、風險分擔等方式，按照基金總額的5～10倍放大貸款，解決金融助農增收的問題。有效落實農村產權評估和登記辦法，無縫銜接產權交易服務體系，推動各類農村產權在當地能流轉、在市場能交易、在銀行能抵押。

同時，為有效防止社會融資市場混亂、過度經營等問題，先后出臺投融資體制改革實施意見，鼓勵民間資本通過特許經營、合資合作、資產收購、參與改制等方式，參與投資、建設和運營農村基礎設施等公益性事業項目。采取購買服務、以獎代補、財政貼息等辦法，引導和鼓勵民間投資有序進入農業經營服務體系。切實落實財政、金融、稅收、技術、土地等方面的支持政策，引導支持本地在外企業家、務工人員回鄉創業，鼓勵高校畢業生、科技人員、復轉軍人等自主創業。依托農民專業合作社或聯合社，舉辦農民資金互助社，滿足農村資金多樣化需求。

由于財政投入形成的經營性農業資產權屬不清、經營不善、監管不力的現實，巴州區積極探索將財政資金投入形成的農業資產移交項目所在地，股權量化后與資產使用主體股份合作，促進財政資金長期發揮效益。

股權量化上，科學確認集體經濟組織成員身份，探索設置10%貧困戶優先股、70%成員基本股、20%集體權益股，實現貧困戶二次分紅。貧困戶脫貧后，“優先股”納入村集體經濟組織再量化。

管理經營上，將財政投入形成的產業園區、高標準農田、水利設施及配套設施等產業類資產，廠房、倉庫、閑置住房等固定資產，委托給農村集體經濟合作社管理，并通過公開招標、打捆租賃、入股聯營等方式與新型農業經營主體合作經營，確保集體資產保值增值。

利益融合上，村集體股份經濟合作社全程監督新型農業經營主體履約踐諾，集體經濟組織成員按股分紅，“三方受益”的良性互動機制，拓寬了貧困戶增收渠道、破解了集體“空殼村”問題。2016年，全區探索建立村集體股份經濟合作社、村集體股份經濟聯合社、村集體資產管理公司7個，價值3500萬元的農業資產完成移交并股權量化到人、頒證到戶，村集體經濟組織培育招引各類市場主體近300家，378個村集體解決了“無錢辦事”的難題，201個村集體經濟實現年收入2萬元以上，所有貧困戶多獲得近20%的收入。

創新扶貧機制，精準扶貧到點

自2013年底中央提出精準扶貧這一新的扶貧開發戰略后，之前的扶貧體制和機制必須做出改革和創新。同樣，面對“深度貧困”這一壁壘，也必須做出新的機制、體制創新。在這一過程中，巴州區牢牢把握了以下四點：

加快脫貧攻堅，必須體現“集中力量辦大事”的優勢。巴州區通過統籌整合財政涉農資金、建立健全配套機制、落實監督管理等辦法，縮短了涉農資金撥付周期，提高了資金使用效率，解決了涉農資金投入零、散、小等問題。“化零錢為整錢”、變“分散式”投入為“集成式”整合的做法，既體現了統籌整合財政涉農資金集中力量辦大事的優越性，有效推動貧困地區連片扶貧開發。

加快脫貧攻堅，必須樹立“市場推動添活力”的思維。抓好精準扶貧脫貧，市場在資源配置中的作用更加重要。如何運用有限的政府性資金撬動無限的市場化投入，是脫貧攻堅必須解決的問題。巴州區牢固樹立市場化思維，以政策激勵農業產業和農村產權抵押融資，改革傳統支持方式，重點推進補助變基金、補助改貼息分險“五補五改”，引導金融資本撬動，促動了新產業新業態的培育壯大，找到了產業扶貧、持續增收的有效辦法。

加快脫貧攻堅，必須強化“政社合作共參與”的水平。社會資本作為脫貧攻堅的重要力量和有益補充，潛力巨大。巴州區研究制定扶持政策，探索采取參股、政府和社會資本合作（PPP）等多種模式，支持社會資金更多投向農村實體經濟和基礎設施薄弱領域，既滿足了農村多樣化融資需求，又給社會資本下鄉提供了肥沃土壤，不斷推動形成社會資本積極參與扶貧開發的有利局面。

加快脫貧攻堅，必須挖掘“盤活資源強后勁”的價值。財政投入形成的經營性農業資產，極具挖掘價值。巴州區積極推行集體資產股份制改造，積極探索將財政資金投入形成的農業資產移交項目地，并股權量化到戶，與資產使用主體開展股份合作，讓村集體及內部成員長期分享資產收益。“資產變股權、資金變股金、農民變股民”的做法，不僅讓財政資金長期發揮增收效應，而且破解了集體經濟“空殼”問題，走出了發展壯大農村集體經濟的關鍵一步。

（作者系四川省巴中市巴州區區委副書記、區長）