聚焦深度貧困是打贏脫貧攻堅的關鍵

張琦　張濤　萬君

面對2020年要實現消除絕對貧困的目標任務，各級政府都按照中央的頂層設計層層落實， 取得了明顯效果，2016年完成脫貧1240萬人，但與2015年完成1442萬人相比，減貧規模下降了200多萬，其中一個重要關鍵因素就是深度貧困問題的嚴重阻梗和制約明顯顯現。

對此，中央給予高度重視，2017年6月21日，習近平總書記深入呂梁山區看望深度貧困群眾并主持召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會，指出“脫貧攻堅本來就是一場硬仗，深度貧困地區脫貧攻堅更是這場硬仗中的硬仗，必須給予更加集中的支持，采取更加有效的舉措，開展更加有力的工作。”深度貧困是影響和決定實現2020年脫貧目標的關鍵因素，當前和未來的扶貧脫貧重點和難點就是：只有妥善解決深度貧困問題，才能保證所有貧困人口如期脫貧。

一、深度貧困將是影響和決定實現

2020年脫貧目標的關鍵因素

首先，從目前情況來看，深度貧困人口總量大且比重越來越大。伴隨脫貧攻堅的深入，一些貧困程度相對較輕家庭，在國家政策的幫扶下，率先實現脫貧，剩下的貧困人口，大部分屬于深度貧困人口。其中：因病致貧大約有2000萬貧困人口，生活在“一方水土不能養活一方人”的地區大概有300萬人，其他類型的貧困人口約200萬人。如此大的深度貧困人口規模，嚴重影響著2020年脫貧目標任務實現進度和程度，也決定了我國未來脫貧重點和難點發生了新變化。

其次，深度貧困人口致貧原因復雜，傳統的脫貧模式效果會降低。精準扶貧以來，圍繞脫貧的具體路徑，中央曾提出“五個一批”，主張分類實施、精準施策。但深度貧困人口往往是多種致貧原因交織的結果，互相作用，很難用常規的、單一的某個“一批”的模式去脫貧，需要超常規的“組合拳”，這對脫貧攻堅本身就是一個挑戰。例如，一些深度貧困人口既無產業、又無就業能力、又有嚴重的疾病、還存在子女教育問題、且居住于自然災害較為惡劣地區，很難用傳統的扶貧模式對其進行脫貧，這就需要創新脫貧模式。

第三，深度貧困人口比較脆弱，即使脫貧，返貧現象也比較突出，在一定程度上削弱了減貧的整體效果。深度貧困人群和貧困地區的最大特點是脆弱性強，不僅表現為經濟脆弱性，且表現在社會關系脆弱性和自然環境資源脆弱性。在目前國家強力推動的脫貧攻堅目標任務剛性約束和嚴格考核監察下，就會出現為了實現任務目標而更愿意選擇一些見效快的短期幫扶項目，這樣即使有些貧困家庭和貧困村可能很快達到了脫貧的標準，但也由于這種脆弱性而很快出現返貧現象。實際上，深度貧困人口因病、因災、因學返貧人口眾多。

第四，減貧邊際效率下降，脫貧的邊際難度遞增。從我國減貧歷史演變規律看，減貧邊際難度在不斷增強，相應減貧成效邊際效率也就會逐漸下降。從2011年至2016年我國農村貧困人口數據以及發生率圖表，可以清晰地看到，無論是當年貧困發生率還是當年貧困人口減少的總量，都逐年下降。就目前的總體趨勢來看，脫貧攻堅已經進入了減貧的慢車道，剩余貧困人口本身的脫貧難度已經很大，剩余的深度貧困人口脫貧難度則更大。

二、解決深度貧困問題的思考和建議

深度貧困地區一般集民族地區、革命老區、地方病高發區、生態脆弱區等于一體，貧困發生率高，貧困程度深，致貧原因復雜，是典型的“貧中之貧、堅中之堅”。習近平總書記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上已經就解決深度貧困問題做出了八點指示，這是我們今后的指導思想，要全面落實。但各級政府究竟如何在實際工作中能夠科學全面高效地貫徹落實呢？以下幾個方面非常重要：

第一、要加大對深度貧困的政策優先和傾斜力度。一方面要加大對深度貧困地區的投入力度。盡管自實施精準扶貧以來，中央財政和地方財政直接投資、定點扶貧、東西協作、片區規劃實施投資、企業社會組織等扶貧資金超過了歷史上的任何時期，但在這一過程中，難免也出現大量投資和項目更加傾向、優先于見效快的貧困地區和貧困人口，而一些深度貧困地區和貧困人口，往往會因為脫貧效果慢而容易被忽略和擱置。但在未來幾年里，尤其是深度貧困比重加大后，確保各類優勢資源能夠投入深度貧困地區，確保優勢資源向深度貧困地區傾斜，確保新增脫貧攻堅資金主要用于深度貧困地區，新增脫貧攻堅項目主要布局于深度貧困地區，新增脫貧攻堅舉措主要集中于深度貧困地區。通過各種舉措，形成支持深度貧困地區脫貧攻堅的強大投入合力。

另一方面，要繼續大力改善深度貧困地區的基礎設施和公共服務。深度貧困地區基礎設施落后，導致產業發展困難。因此，圍繞基礎設施建設和產業發展，解決深度貧困地區的發展問題。以重大扶貧工程和到村到戶幫扶措施為抓手，徹底解決深度貧困地區的“水、電、路、氣、房、訊”等基本基礎設施建設。在此基礎上，培育深度貧困地區的市場機制，探索適合深度貧困人口發展的產業扶貧機制，發展一些“門檻低”、“短平快”的勞動密集型產業。依托貧困地區資源稟賦，逐步形成特色種養殖產業發展機制。對于有就業能力、缺少就業機會的深度貧困人口，探索就業扶貧機制，通過就業轉移實現脫貧。

第二、腳踏實地，制定合理脫貧時間表和脫貧目標任務，穩步脫貧。習近平總書記指出，深度貧困地區要圍繞2020年我國脫貧的整體目標，確保深度貧困地區如期脫貧，同時，也要堅持實事求是，不好高騖遠，不吊高各方面胃口。因此，應立足深度貧困實際，圍繞深度貧困人口當前最需要解決的核心問題，有重點、有步驟地分類實施，以2020年脫貧為時間尺度，穩步推進各類脫貧措施。顯然，深度貧困地區和貧困人口的脫貧要符合自身實際，切不可為了提前完成目標任務，層層加壓，層層加碼，非理性競爭，導致數字脫貧、假脫貧現象和行為出現，嚴重影響黨和國家的形象，也對貧困地區造成了巨大壓力和潛在后患。目前的重點可以先放在解決深度貧困人口的基本生計問題上，在解決絕對貧困的基礎上，探索相應的保障機制，盡快建成覆蓋所有深度貧困人口、保障其基本醫療衛生服務的健康扶貧機制；盡快建成深度貧困人口的社會保障機制，對于深度貧困人口實現應保盡保。完善深度貧困人口的社會救濟、養老保險機制，可以諸如“以糧濟貧”等形式的新型救助機制。

第三、開動腦筋，積極探索深度貧困的新模式新思路和新方法。深度貧困的脫貧難度大，減貧效果慢且不明顯，但經過近幾年的脫貧攻堅積極創新和實踐，要依靠我國制度優勢，積極探索和創新深度貧困的脫貧攻堅的新模式和新方法。例如，貴州作為全國扶貧攻堅主戰場，攻堅難度居全國之首。2016年9月，貴州省按照“選準、打實”工作方針，對全省934個貧困鄉鎮的客觀貧困指標（貧困發生率、人均可支配收入、貧困人口規模）和發展環境指標（到省會城市貴陽市的距離、高寒程度）進行測算確定了20個貧困程度最深、脫貧難度最大的極貧鄉鎮作為脫貧攻堅的重中之重。按照“兩年打基礎、三年見成效、四年脫貧，帶動周邊其他貧困鄉鎮脫貧”的總體目標，制定了《貴州省極貧鄉鎮定點包干脫貧攻堅工作方案》，率先進行了深度貧困地區扶貧脫貧攻堅試點工作，積累了很多創新的做法，在全國處于領先地位。從目前實施進展來看，脫貧攻堅初步效果已經開始顯現，這對國家探索深度貧困地區脫貧攻堅具有很好的借鑒和參考作用，值得進行調研、總結和評估。總之，應積極探索深度貧困地區的脫貧模式，根據不同深度貧困地區的具體情況，探索符合區域實際的脫貧模式。各地已經逐步開始探索深度貧困地區的脫貧路徑，也形成了較好的效果。這些創新性探索是可供借鑒和參考的。

第四、要注重脫貧效果的持久性和長遠性。相比而言，深度貧困地區由于內生動力較弱，更應注重脫貧效果的持久性和長遠性，否則很容易再度返貧。因此，深度貧困地區的脫貧既要注重顯績、實績，更要重潛績，不但要促進其直接脫貧，也要提升其內生發展能力，注重脫貧效果的持久性和長遠性，確保脫貧效果經得起歷史的檢驗。要圍繞人力資本水平提升，培育其可持續發展能力。在這方面，加大教育扶貧力度，徹底阻斷貧困的代際傳遞和完善產業扶貧機制，發揮農民合作社等組織的帶動作用，以及探索深度貧困地區的綠色減貧機制，充分利用深度貧困地區綠色資源。發揮旅游扶貧、資產收益扶貧等扶貧模式在深度貧困地區的作用，積極探索綠水青山轉變成金山銀山的新方法和新方式。

習近平總書記指出，十八大以來的脫貧攻堅工作力度之大、規模之廣、影響之深，前所未有。深度貧困地區脫貧攻堅更是“硬仗中的硬仗”。深度貧困地區如期完成脫貧攻堅任務的重要性不言而喻。近年來我們在解決深度貧困方面的工作和成就已經證明了深度貧困是完全可以戰勝的，只要各級政府能夠采取更加集中的支持，更加有效的舉措，更加有力的工作，扎實推進深度貧困地區脫貧攻堅，深度貧困地區和貧困群眾就一定能同全國人民一道進入全面小康社會。

（作者單位：北京師范大學中國扶貧研究院）