城鎮化建設負外溢性問題矯正

摘要：隨著我國城鎮化的快速推進，我國的社會經濟得到了長足進步，農村經濟結構、就業結構和城鄉結構得到有效的調整。但大規模、粗放型、外延式的城鎮化發展模式卻忽視了經濟與社會、經濟與生態環境的協調發展，各種資源不能有效配置，損失浪費嚴重，城鎮化建設中的負外溢性凸顯，城鎮化建設與區域生態不和諧，城鎮化建設的預期目標較難實現。實現區域生態化發展，應反思城鎮化建設模式，結合區域內的實際情況，將生態理念全面融入城鎮化建設進程，因地制宜細化設計規劃方案，加大監督力度，切實落實規劃方案，貫徹重質不重量的指導方針，合理規避城鎮化建設的負外溢性，促使城鎮化建設與區域生態協調發展。

關鍵詞：城鎮化；外溢性；區域生態；生態效率；協同發展

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）07-0018-07

城鎮化是解決我國農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，也是擴大內需和促進產業結構調整的重要抓手。但在城鎮化建設進程中也出現了很多生態環境問題，存在著城鎮空間分布和規模結構不合理、城鎮建設與區域資源環境承載能力不匹配等問題，城鎮化負外溢性凸顯。城鎮化建設負外溢性不僅對居民的生產生活產生了不良影響，而且對城鎮的健康可持續發展產生了抑制作用，同時也制約了社會、經濟、文化發展水平的提升，導致區域生態環境的惡化和生態效率的降低，致使區域生態不和諧。本文從分析城鎮化建設的負外溢性入手，分析城鎮化過程中負外溢性的社會形成機理，探討在城鎮化推進中以最小的生態損耗來獲得更大的經濟和社會價值，從而實現生態效率、經濟效益、環境效益相統一的路徑，期望對城鎮化的健康推進有所裨益。

一、城鎮化建設的負外溢性現狀分析

外溢性指一個經濟活動的主體對它所處的經濟環境的影響，此影響方向和作用結果具有兩面性，即外部經濟和外部不經濟。那些能為社會和其他個人帶來收益或能使社會和個人降低成本支出的外部影響稱為外部經濟，它是對個人或社會有利的外部性；那些能夠引起社會和其他個人成本增加或導致收益減少的外部影響稱為外部不經濟，它是對個人或社會不利的，又稱負外溢性。

為了了解我國在城鎮化建設過程中出現負外溢性的現狀和成因，我們組成課題組，于2016年進行了實地調查和訪談。為了使該項調研具有代表性，調查選取了農村人口比例較多的河南省和四川省兩個省份，在河南省某地區選取了15家城建部門、60座城鎮、120個村莊、150家工業企業、600名城鎮居民和600名外來務工人員；在四川省某地區選取了15家城建部門、50座城鎮、100個村莊、130家工業企業、600名城鎮居民和400名外來務工人員，進行資料收集，結合2007—2016年的《中國統計年鑒》和《中國城鄉建設統計年鑒》相關數據，利用SPSS19.0統計軟件對收集的數據進行處理與分析。

1.城鎮規劃對區域生態環境的負外溢性

城鎮規劃是指規劃者針對區域內城鎮建設和相

收稿日期：2017-05-10

*基金項目：河南省軟科學研究計劃項目“農業限制開發區視角城鎮化與新型農民就業轉型協調機制研究”（142400411005）

作者簡介：宋保勝，男，河南農業大學經濟與管理學院教授（鄭州450002）。

關配套項目在地理空間和實際發展中進行的預先考慮，它是一項政策性、科學性、區域性和綜合性很強的工作。進行城鎮規劃要預見并合理地確定城鎮的發展方向、規模和布局，同時還要考慮人口、工業集中之后如何能夠做到有效監管，真正做到廢物達標排放，協調各方面在發展中的關系，做好環境預測和評價，統籌安排各項建設，以達到技術先進、經濟合理、環境優美的綜合效果。但在調研中，我們發現大部分職能部門在進行城鎮規劃和建設中，缺乏科學統籌和系統考慮，負外溢性問題嚴重，對資源環境造成了破壞。一是城鎮規劃的定位不準確，致使城鎮功能不能完全發揮，造成資源浪費。一般在進行城鎮規劃時應結合當地的實際情況，圍繞產業發展方向，宜工則工，宜貿則貿，宜旅游則旅游，制定科學合理的城鎮發展規劃，提高當地的城鎮化水平，促進區域內社會經濟快速發展。但根據我們的調查數據，絕大多數城鎮在進行規劃建設時，缺乏長遠眼光，急功近利，不顧當地實際情況，忽視區域內經濟發展方向、發展水平和軟硬件條件，簡單以為城鎮規模擴大了，當地的經濟發展水平就提高了。河南省某地區城鎮規劃的定位準確率僅有8.33%，四川省某地區城鎮規劃的定位準確率僅有12%。規劃的盲目性和隨意性比較大，導致城鎮規劃脫離當地實際，城鎮功能發揮欠佳，資源閑置，直接影響了城鎮化建設的節奏與質量，成為制約城鎮可持續發展的阻礙，其負外溢性盡顯。二是城鎮布局不合理，密疏不均衡，資源配置不經濟。城鎮的合理布局不單是產業的優化選擇，還體現在空間的分布方面。但根據我們的調查數據，許多地區城鎮規劃建設不是按照地理、水文等客觀條件和發展要求進行城鎮規劃，而是按照行政區劃和管轄區范圍盲目建設城鎮，致使有些地方在城鎮建設過程中存在斑塊規模小、斑塊密度大、分布零星、布局散亂等問題，同時城鎮拓展、工業園區設立、農民新村建設存在無空間秩序、無時間次序的特點，導致城鎮建設要么重復疊加，要么過度分散，資源無法合理配置。河南省某地區城鎮規劃的布局合理性僅有8.67%，四川省某地區城鎮規劃的布局合理性僅有11.17%。城鎮布局不合理使城鎮人口分布難以達到合理規模，導致基礎設施重復建設，大量占用耕地，浪費資金和資源。三是城鎮住宅設計規劃不實用，入住率低，資源閑置。合理經濟的住宅設計，不僅增加住戶的舒適感，而且能合理充分利用空間，節約成本費用。但根據我們的調查數據，大部分地區在進行城鎮化建設中，為完成任務、趕進度，沒有進行實地調研，沒有征求住戶意見，房屋建成搬遷入住后并不實用，房屋的設計建造與農村實際生活習性有較大差距，入住率低，返遷率高。河南省某地區城鎮住宅設計住戶滿意率僅有5.67%，四川省某地區城鎮住宅設計滿意率僅有6%。城鎮住宅設計不合理使城鎮住宅的閑置率較高，河南省和四川省兩地區城鎮住宅的閑置率分別達到43.26%和41.38%，浪費了大量的資源。

2.城鎮人口集聚對區域生態環境的負外溢性

人口集聚是城鎮化的必然結果。人口要素作為一切經濟活動的主體，在以人為核心的新型城鎮化進程中發揮著尤為重要的作用。人口集聚為城鎮化提供重要動力，而城鎮化進程將進一步促進人口集聚。但城鎮化率的提高和人口的集聚，也使城鎮生活垃圾排放量逐年增加，如果人類活動超過環境的承載能力，人類與生態環境不能和諧相處，那么就會對環境帶來不利影響，進而產生巨大的社會問題，呈現出對區域內生態環境的負外溢性。一是城鎮人口集聚，消費水平提高，日常生活垃圾處理能力不足。城鎮化建設一般選擇一些交通便利、區位優勢明顯的區域，入住人口覆蓋的范圍較廣，人口聚居數量較大，密度較高，致使人均土地面積、水資源、生存空間進一步縮減，污染物數量和濃度增加，自然界的環境容量大大降低。根據2007—2015年的《中國統計年鑒》數據，我國的城鎮化率從2007年的45.89%到2015年的56.10%，這期間城鎮化率以每年2.52%的速度增加，城鎮從業人員以每年10.57%的速度增加，城鎮生活垃圾排放量以每年2.92%的速度增加。城鎮化率的提高，帶來的是城鎮人口的增加和城鎮居民日常生活垃圾數量的不斷攀升。與大城市相比，小城鎮面臨資金短缺、市政建設落后、排污處理能力較弱等問題，加之居民的環境保護意識淡薄，致使大規模的城市生活垃圾沒有得到有效處理，日常排放污染嚴重，城鎮生態環境脆弱性不斷加劇。二是城鎮人口迅速膨脹和城鎮資源短缺之間的沖突日益明顯。城鎮化的集聚效應使外來人口劇增，由于生活背景、習慣等方面的差異，外來務工人員在政治、經濟、公共服務和社會關系等多方面都難以得到流入地社會的認同和接納，資源分配不均的現象短期內難以消除，居民的落差感和不公平感就會滋長。根據對河南某地區和四川某地區1000名外來務工人員的調查數據，有76.38%的外來務工人員缺乏安全感和社會認同感，有68.74%的人沒有公平享有城鎮公共福利資源，在一定程度上惡化了人與人之間的關系，影響了社會主義核心價值觀的形成和構建，凸顯了城鎮人口集聚對區域生態文明環境的負外溢性。三是農村“空心房”現象逐步顯現，土地資源浪費嚴重。隨著城鎮化水平的快速提高，大量人口向小城鎮和城市集中，并成為事實上的城鎮居民，這部分人留在農村的房屋就成了無人居住的“空心房”，留下的禽畜欄舍也成為無價值的廢棄建筑。根據對河南某地區和四川某地區220個村莊的調查，98.63%的村莊存在“空心房”現象，進行土地置換成本又高，若不置換，這些“空心房”和相應的禽畜欄舍占據土地，土地資源浪費問題較為明顯。

3.城鎮的無序擴張對區域生態環境的負外溢性

長期以來，各地政府為了加速地方經濟發展、改善基礎設施、提升政績等因素，在城鎮化進程中出現了盲目發展、盲目擴大的勢頭，不但導致耕地面積驟減，還使得資源配置極不合理，造成城鎮鋼筋水泥叢林面積不斷擴大，自然植被覆蓋率較低，生態空間嚴重不足。一是城鎮建設超標，“空城”“鬼城”現象明顯。由于受資金、土地、交通、建設項目等多方面因素的影響和制約，每個城鎮都有各自的適度發展規模，一味地擴規模、辟新點、遍地開花，必將使城鎮的功能受到削減，不僅不利于吸引農民進鎮，反而使大量建設資金沉淀，陷入惡性循環，不但造成土地、資金的投資浪費，也增加了城鎮的經營成本，導致地方財政、金融風險加大。二是建設用地的選擇無序，占用可耕地狀況嚴重。在城鎮化建設用地的選擇上，應該走“整體規劃，成片開發”的路子，但根據調查的數據，部分地區的城鎮建設并沒有選擇在灘涂、荒坡之地，而是道路鋪到哪里，房屋建設到哪里，不斷占用農業用地，無序化嚴重，致使城鎮建設出現“空、散、低”的現象，土地資源浪費嚴重，也破壞了區域生態安全格局。三是土地置換無序。城鎮建設是一項社會化的系統工程，涉及方方面面的利益，必須制訂相應寬松的配套政策予以扶持和引導。但根據調查的數據，住新區和拆舊宅這種土地置換模式，由于相關配套政策不到位，實際執行無序，造成新區占用大量可耕地，而原先的村莊由于部分農戶沒有搬遷，仍然保存，土地并沒有實現循環使用。

4.招商引資掌控不力產生的區域生態環境負外溢性

招商引資是提升經濟總量、擴大就業的重要途徑，也是加快區域經濟發展最有效和最快捷的選擇，更是推進城鎮化建設不可或缺的重要舉措。然而，當前各級政府的招商引資工作存在理念落后、急于求成、評估缺失、門檻過低、方式簡單等問題，致使隨著招商引資規模的擴大，生態環境不斷惡化，招商引資負外溢性問題嚴重，阻礙了城鎮化的健康和諧發展進程。一是盲目招商，忽視了地區產業發展的導向和功能定位，所引項目與當地產業發展不匹配。上級政府部門每年以外商入住等硬性指標作為各級地方政府的考核指標，考核指標的重壓使得有些部門在招商引資過程中，沒有結合當地實際情況，對產業發展定位不清晰，不加分析便積極引進，盲目招商，忽視了地區產業發展的導向和功能定位，對招商引資項目的結構、規模和技術缺乏實質性的控制，存在不同程度的盲目招商情況。二是弱化環境效益評估，降低招商門檻。有些地方政府急于求成，為了完成招商引資任務，以犧牲環境為代價，通過弱化環境效益評估來吸引城市產業和資本下鄉，無原則降低招商門檻，引進了一些高污染、高耗能項目，造成環境污染轉移成為區域產業梯度轉移的伴生現象。三是對招商引資項目前期調研不到位，致使工業園區呈現“空殼化”。招商引資是落實城鎮化建設配套項目的“重頭戲”，也是上級考核城鎮化建設的一項重要指標，過度功利的招商項目已嚴重威脅城鎮建設的健康發展。為了加快推進招商引資，部分地區對招商引資項目調研不充分，盲目征用土地，建造工業園區。但并無項目落地，造成工業園區泛濫，開發區成災，而且工業園區存在“空殼化”的現象。

5.配套工業項目粗放經營對區域生態環境的負外溢性

城鎮產業發展是城鎮化建設的原動力，也是城鎮獲得“造血”功能的重要途徑，它對城鎮的經濟和社會發展起著支撐作用。大力發展城鎮化建設的配套工業項目有利于促進農業產業化和城鎮化的協調同步發展、有利于縮小區域間城鎮化發展差距和提高現有城鎮化的發展質量。但在城鎮化發展過程中，由于企業規模、產業結構、技術裝備、產品質量、人才素質、政策環境等方面存在諸多問題，致使配套工業項目在運行過程中出現環境污染、資源浪費、產能過剩等問題，嚴重破壞社會生態的發展平衡。一是產業結構不合理，污染工業項目比重較大。城鎮產業結構不合理，第二產業的比重較大，特別是建材、冶金等行業在第二產業中比例過大，這些行業的污染強度大，治污能力弱，其排放的廢水、廢氣、廢渣對區域內的水源、大氣、土壤造成污染。在兩個省調查的樣本數中，在城鎮化建設的配套項目中，第二產業占整個項目的96.38%，建材、冶金等重污染行業在第二產業中占比87.26%，而真正配備有治污基金和治污設備的企業僅有24.68%。產業結構不合理、整體素質不高、檔次低，加上布局過于分散，環境設施不完善，產業缺陷對資源環境造成巨大壓力，致使區域內的生態環境遭到破壞。二是科技水平低、企業創新能力弱，產品積壓嚴重。城鎮產業大部分技術水平不高，缺乏科技支撐，自主創新產品和高端產品較少，產品更新換代緩慢，致使產業層次較低，存在產能過剩和產品積壓嚴重問題。調查的兩省280家企業中，有213家企業存在著產品積壓問題，占調查企業的76.07%。由于創新投入較低，創新驅動發展的動力不足，難以從傳統的資源驅動型增長模式向創新型驅動增長模式進行轉換。多數企業生產出的產品缺乏市場競爭力，經常出現農產品銷售困難、大量積壓現象，導致資源能源浪費嚴重。三是農產品精深加工程度低，資源綜合利用率低。大部分地區農產品綜合利用環節的技術裝備和技術水平較低，生產和貯運設備落后，工業化水平不高，缺少精深加工企業，農村資源綜合利用率較低，大部分農產品的副產品都作為廢棄物直接丟掉，導致副產品很少被開發轉化，綜合利用率不高等，不僅資源浪費，而且造成環境污染。

二、城鎮化建設負外溢性的內在癥結分析

1.內生原動力的逐利性

內生原動力的逐利性主要是主體生產所滿足的首先不是市場所表現出來的消費需求，而是生產者自身對物質財富的追求，生態保護意識不足，其必然帶有對自然資源無限制的索取而無視區域性環境公害的傾向。

一是居民“自發型”城鎮化的逐利性。根據馬斯洛的需求層次理論，居民對生理、安全、社交、尊重和自我實現的每一個層次都有需求，當低層次的需求獲得相對滿足后，就會追求高層次的需求，目的在于整體效用的最大化。居民首先向企業提供勞動、資本、土地等城鎮化建設要素，獲得工資、利息、租金等要素回報，然后通過購買用于吃、穿、住、行等的商品和服務，享用城鎮化的成果。為此，部分地區農戶要根據自身需求進行“自發型”的城鎮化。“自發型”城鎮化亦即“自下而上”的城鎮化模式，主要是在市場力量與個人經濟理性的誘導下由私人主體（主要是農民家庭和個人）自發選擇性流動、興辦經濟實體或至第二三產業就業，從而推動城鎮化的發展。農戶進行新型城鎮化建設的目的實際上也是自身的逐利性使然。農戶這種“自下而上”的城鎮化模式、缺乏發展規劃與環保技術條件的小工業的生產模式，產業結構的不合理，使得農村的生態環境污染問題不斷向城鎮、鄉村擴展。

二是企業整體運營的逐利性。新型城鎮化推行低消耗、低排放、高效有序的綠色發展模式，賦予企業競爭優勢更豐富的內涵，其實質是集約高效利用資源，促進創新和產業升級，在創建宜業宜居的人居環境的同時，最大限度地減少對自然環境的破壞。但一些企業在小城鎮建設與鄉村城區拓展中，盲目擴張，不僅導致排污企業數量的增加，甚至用更低廉的價格去刺激消費者需求，在這樣的生產模式中，環保的成本被壓到了最低。一些地方沒有切實將人口流動同地方城鎮現代化水平的提升有機地結合起來，沒能生成現代化的加工制造業、現代化服務業，僅僅是鄉鎮制造業的重復疊加，隨著大規模資源開發、土地商業開發等項目的持續增加，“自發型”城鎮化產生的小企業甚至小加工點排放出大量的廢氣和污水，帶來了附近地區同類企業逃避環境成本的惡性競爭。

三是政府管理層績效考核的逐利性。從政府管理層面而言，以GDP為核心的績效考核體系使得政府在城鎮化的過程中形成了獨立的利益訴求，這成為當前政府推動城鎮化進程的重要動因。在推進城鎮化、加快小城鎮建設的過程中，政府作為決策者，處于整項工程的中心位置，具有主導作用。但在各地大力推進小城鎮建設的大背景下，一些地方政府領導急功近利，盲目追求個人政績，在推進農村城鎮化中存在脫離地域特點、脫離地區經濟、脫離群眾實際的問題，致使農村城鎮化建設與生態環境保護背道而馳。地方政府既是經濟增長的追求者，同時是法律賦予的環境保護的責任者，這種復雜身份使得以上兩種訴求發生矛盾時，政府的選擇會傾向對其考核與評價最直接的因素。因此在經濟增長關系到短期內政府考核、地方競爭、消費增長、就業增加等多重需要時，基層政府就以出讓土地使用權為基本代價，以基建投資為輔助條件，以低成本勞動力為優勢資源來吸引投資。對落戶鄉鎮的企業類型、規模等缺乏能動的選擇性，環境保護責任往往會被一些地方暫時舍棄。地方政府的決策更傾向于在經濟增長帶來的財政收入不斷增加時，再去摸索解決企業的轉型、升級與地方環境治理問題，而在這一過程中其更傾向于投入資金修建林蔭帶、草坪、公園等綠色環境景觀等更直觀的“綠色城鎮化”標志，忽視對排污的深層次治理。

2.外部政策的失效性

人們在對環境資源的開發利用過程中產生環境外部性，特別是環境污染會造成外部不經濟，政府可以對某些行為直接進行管制或運用市場規律將外部性經濟內部化，但在決策中，大多以此項目帶來的現期社會效益大小來衡量，尤其注重該項目在政府官員任職期內的影響力，往往忽略其外部影響和長期效應，這些政府的政策失效也是造成城鎮化建設負外部性日益突出的深層次原因。

一是宏觀產業政策和城鎮規劃失效。由于可持續發展觀念的缺乏，對資源環境可持續發展的規劃和研究還不夠，體制機制還不健全，直接導致農村城鎮化建設中的污染外部性與農村城鎮地區經濟中各產業協調發展方面的欠缺，致使有些旨在發展經濟，促進當地產業發展的產業政策在客觀上卻給環境帶來了不利影響。這表現在部分地區的城鎮建設缺乏科學規劃，盲目擴大建設規模，造成交通、通信等基礎設施建設嚴重滯后，有些城鎮化建設的配套產業本身污染嚴重，需要較高的技術支撐，而農村城鎮技術力量薄弱，環保意識淡薄，但當地政府為發展鄉鎮經濟，在產業政策上接納了這樣的企業，那么這類企業的上馬就會對環境造成惡劣影響。

二是公共項目制定執行的二元性。隨著環境治理效果納入地方政府部門政績考核體系，各地一般都出臺了比較嚴苛的地方環境標準來規制當地建設項目的審批和運行，而建設項目往往集中在城市，這就在事實上造成了城鄉環境標準的寬嚴失調，在環境治理上存在明顯的重城市、輕農村的傾向，環境執法資源過于集中在城市，城市環境管制力度明顯大于農村，農村鄉鎮環境治理區域化、碎片化現狀突出，缺乏城鄉統一、跨部門協作的城鎮化生態建設戰略和布局，重城市、輕農村，重顯性環境問題、輕隱性環境問題比較明顯，形成城鄉環境治理的二元性，農村環境治理幾乎處于沒有標準依據的狀態。特別是我國農村地區的環境容量相對盈余，農村企業的環境成本一般較低，在政府急于招商引資而承諾免予環境追責的條件下甚至為零。城市中一些企業憑人才、管理、科技等優勢在市場競爭中取勝，環境成本較高的企業難以與其博弈，就遷移至成本較低的農村，出現環境污染轉移成為區域產業梯度轉移的伴生現象，形成“劣幣驅逐良幣”的不良效應。

三、實現城鎮化建設與區域生態協調發展的

對策建議進行城鎮化建設推動社會經濟發展的同時應重視生態環境的優化，堅持可持續發展思想，以人口密度、產出強度和資源環境承載力為基準，運用生態文明建設理念解決好生態環境保護與建設協調發展的問題，因地制宜地采取正確措施引導和促進城鎮化健康發展。

1.科學規劃，保護城鎮生態環境

進行區域內城鎮規劃時應順應整個地區總體戰略需要和產業轉移特征，依據地區的資源稟賦、地理位置、區域特點、人口狀況、經濟社會發展程度等因素，與行政區劃相協調，因時因地制宜，探索符合地方實際的城鎮建設規劃和建設模式，克服“自發型”城鎮化所帶來的城鎮擴張的盲目性等問題，嚴格控制建設用地規模，走集約化發展之路。一要合理劃定城鎮的發展邊界。堅持節約土地資源，在保證區域內可耕地不減少的前提下，選擇在一些交通便利的非農用土地的區域進行城鎮建設。同時，協調處理農業用地與生產建設用地的關系，制定環境功能區規劃和城市環境總體規劃，劃定城鎮化發展的生態、環境和資源紅線，保護城鎮生態環境。二要科學合理編制規劃。將地方功能區劃分、生態保護、資源環境承載能力、用水效率、資源循環利用能力與水平等要素納入城鎮規劃建設的評估條件之中，并建立相應的制度化考評機制，不符合條件的項目不得批準建設。三要走集約化發展之路。工業用地應當與工業園區統一規劃相結合，應當考慮污染物的集中控制、治理，行業與企業間物質的循環利用。四要避免相似度高的產業重復建設。在批準建設工業企業時，應考慮已有企業數量、擬建企業的技術條件與行業優勢，避免低水平重復建設。

2.有序引導人口轉移，提高居民環保意識

在提高城鎮化質量的發展導向下，應有序引導人口轉移，提高居民環保意識，實現城鎮化與生態環境保護的雙贏。一要結合環境承載力，合理確定入住人口數量。社會發展水平的提高要求人在充分發揮其主觀能動性的同時不能與自然界的客觀規律相背離，而是要不斷地調整其與自然的關系。在人口搬遷時，根據區域內的規劃設計能力，科學合理有序引導人口轉移，促使人與自然二者之間實現和諧統一。二要提高居民環保意識。城鎮化建設的核心是以人為本，就要堅持以人為核心，加強群眾生態道德教育，提高居民生態自覺自省意識，培育社會生態文明意識和全民參與綠色生態的價值取向，構建新型城鎮化生態文明，培育社會生態文明。三要培育社會節能減排的生活方式和消費模式。提倡綠色生活、適度消費，鼓勵使用節能產品和服務，獎勵節能減排行為，努力對居民的生活方式和消費結構進行引導，建設節能降耗生活方式和消費模式的綠色社會。四要大力倡導綠色健康生活方式。在新型城鎮化建設過程中宣傳推廣低碳居家、綠色出行、適度消費等健康文明的生活方式，樹立綠色、低碳、節約的消費觀念，引導居民購買使用節能、低碳產品和服務，轉黑色消費為綠色消費，養成與社會經濟發展和個人收入相適應的理性消費習慣，節約國家資源，保護區域內城鎮生態環境。

3.合理利用土地存量，有序進行城鎮建設

加強城鎮化建設和區域生態環境可持續發展，必須完善各項規章制度，杜絕城鎮建設的無序擴張對區域環境造成的負外溢性。一是盡快建立、完善相關的政策、法規。結合新型城鎮化生態環境建設，堅持外延擴張和內涵提高相結合，制定完善各類政策措施，從城鎮的規劃、施工、配套項目引進管理到整個城鎮化項目的運行所涉及的生態環境的方方面面，當地政府應有的放矢地制定相關政策措施，構建全面、綜合的經濟、環境與社會評價機制，細化責任追究，從政府的層面來推動新型城鎮化生態環境建設。二是完善“綠色GDP”政績考核指標體系，嚴禁超標建設。單純強調城鎮數量的增加和占地規模的擴大，無疑會導致城鎮化建設的無序擴張。城鎮化的考核不再是區域內城鎮數量的增加、占地面積的增加，而應是結合區域內實際情況，設計出科學的“綠色GDP”指標體系，把區域內能源消耗與污染物排放以及自然資源的損耗等數據納入到政府考核業績體系內，構建出全面、綜合的經濟、環境與社會評價機制，以綠色GDP考核促進城鎮化生態環境建設。三是預測城鎮建設用地規模，科學有序地進行城鎮建設。針對城鎮建設用地現狀和布局“小”“散”“亂”等問題，應結合區域內實際情況，開展城鎮建設用地布局研究，預測城鎮建設用地規模，并合理利用農村土地存量，明晰用地產權、制定存量農村建設用地利用規劃，緩解城鎮用地緊缺與農村建設用地閑置矛盾，科學有序地進行城鎮建設。四是積極探索，大膽實踐，采取科學合理的土地置換辦法。為解決城鎮建設用地不足的矛盾，積極探索，大膽實踐，通過土地用途更新、土地結構轉換、土地布局調整、土地產權重組等辦法，實現土地現有功能和潛在功能的再開發，從而優化用地配置，提高土地利用集約度，有效增加耕地面積，改善農業生產條件和農村生態環境。

4.建立環境準入門檻，嚴把項目引進的環保關

城鎮化建設需要產業支撐，招商引資是推進地方經濟社會發展的重要途徑，也是擴張經濟發展規模、加快區域經濟發展最有效和最快捷的選擇。一要建立環境準入門檻。加大農村工業污染治理力度，結合當地的產業發展方向，地方政府制定符合地區產業發展的項目清單，測算投資密度、資源與能源消耗、排放總量等，依據上述指標設置環境門檻，加強污染源頭控制。在招商中嚴把環境門檻，嚴格控制限制項目的引入，對于不能通過環評的，采取一票否決制。真正做到決不把降低環保門檻作為城鎮化建設區域內招商的優惠條件，決不在承接產業轉移中接受污染轉移，切實從源頭控制污染。二要綜合運用各種調控工具和相關政策法規。在城鎮化建設過程中，要加大農村工業污染治理力度，綜合運用各項環境政策和相關調控工具，嚴格執行國家相關產業政策，關停并轉高能耗高污染行業，進一步提高超標排放收費和處罰力度，擴大排污權交易的試點范圍，逐步推行排污權交易，減少碳排放量，從外部創造執行環境。三是政府部門要“有位”“有為”。政府部門要依靠行政手段，充分發揮其總攬全局、協調各方的主動性，要增強調控能力、注重招商項目質量、嚴守把關，同時制定“節能減排”目標責任制，強制淘汰落后產能，促使招商引資走上良性發展的軌道，進而更好地推進生態文明的新型城鎮發展。

5.加強配套工業項目轉型升級，促進城鎮化與產業化綠色互動

要依靠科技和人才，提高城鎮產業的層次和水平，以優化、合理的產業結構和生產方式轉變經濟增長方式，走城鎮、工業、信息、農業和綠色“五化”同步的新型發展道路。因此，從科研開發到設計施工、生產運行、維修改造，采用綠色生產的理念，遵循生態平衡原則，加強各個環節的管理，促進城鎮化和區域環境可持續發展。一是引導企業進行技術升級，減輕生產污染。針對區域內農產品加工產業普遍存在的技術水平不高、技術研發投入比例較低、“三廢”排放量大的狀況，經營主體應加強自身的技術升級改造，從源頭上削減污染物的產生。因此，企業在選擇生產工藝時，應該采用綠色生產工藝流程，或改革舊工藝，或開發新工藝，節省能源、降低物耗、減少污染和節省防治污染投入。二是倡導可持續的生產方式，實現資源、能源和廢棄物的合理有效利用。企業生產需要的原料在生產中不可能全部轉化為產成品，在生產過程中總會產生出各種副產物或者出現未轉化的原料。因此，企業應秉持循環的、可持續的理念，建立相應的回收制度，對排放的廢液或混合物進行適當的處理或分離，對能循環利用的能源適當地回收，實現原料、能源最大限度的閉路循環利用。同時，采用先進的治理工藝對其他副產物作為下工段或其產業的原料，以最大限度地減少資源浪費和減輕環境污染，走廢物資源化之路。三是調整產業結構，大力發展新型產業。推動城鎮產業綠色化發展，優化生產方式，堅持走綠色、循環、可持續發展道路，加快傳統產業改造和升級，大力發展、引進低能耗、低污染、高效益的“兩低一高”產業，通過新型工業化來促進與城鎮化、農業現代化、綠色化的良性互動，將一、二、三產業進行有效結合，以優化、合理的生產模式促進城鎮綠色化發展。

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責任編輯：曉立

Study on Negative Spillover of Urbanization Construction and Mechanism of

the Coordinated Development

Song Baosheng

Abstract：China′s social economy has made great progress and the structure of rural economic， employment， as well as urban and rural have been effectively adjusted with the rapid development of urbanization. The large-scale and extensive urbanization development pattern promoted the rapid growth of GDP. However， it neglected the coordinated development of economy， society， and ecological environment， resulting in the ineffective allocation of resources， serious loss and waste， highlighting negative spillover of urbanization construction， disharmony of urbanization and regional ecology， difficult to realizing the anticipated goal of urbanization. To realize ecological region development， attention should be paid to the reflection of urbanization mode， that is combining with the actual situation in the region， totally integrated the ecological concept into the process of urbanization， refining the design plan according to local conditions， strengthening supervision， earnestly implementing the plan， implementing quality first guidelines， reasonably avoiding the negative spillover of urbanization construction， promoting the harmonious development of urbanization construction and regional ecology.

Key words：urbanization； spillover； regional ecology； ecological efficiency； coordinated development

中州學刊2017年第7期創新創業服務生態鏈形成機制與優化策略2017年7月中 州 學 刊July，2017

第7期（總第247期）Academic Journal of ZhongzhouNo.7