加強地方人大作用 化解地方債務風險

“灰犀?！弊罱蔀槿藗冏h論的熱詞，人們用它來形容中國經濟中趨勢性風險，而地方債風險就被視為中國經濟面臨的幾頭灰犀牛之一。此次全國金融工作會議在強調守住不發生金融系統性風險底線的時候，也把防范和化解地方債風險列為重中之重。

全國金融工作會議對地方債務風險的重視表明，中央已經認識到中國金融領域系統性風險與當前財政體制之間的關系。換言之，財政體制中的扭曲得不到解決，金融系統性的根源就難以解決。目前而言，財政體制扭曲的弊端主要體現為地方舉債行為失序。一方面地方債務規模和增速引發的可持續性問題惹人關注，另一方面與此相關的銀政合作引發的系列問題也不容忽視。

為了約束和規范地方政府舉債行為，近年來中央相關部門也出臺了不少針對性政策，既堵后門，又開正門，比如大力推進PPP模式，近期又推出市政專項債等等。不過在實踐中人們也日益發現，管理地方債不僅僅是一個技術活兒，不能僅僅從債務形式、規模和發債模式等著手進行規范，歸根結底還是要改變地方政府行為模式，從源頭上規范發債行為，否則就會陷入貓和老鼠的經典游戲。此前一些地方政府在推進PPP過程中以政府財政擔保吸引銀行資金進入，以及用政府采購服務方式進行變相擔保等等，都充分說明了這一點。

為此，學界建議從財政體制改革入手，以中央財權事權匹配來化解地方舉債沖動。在此著眼長遠的制度變革外，此次全國金融工作會議也從更具現實可操作性的投資舉債終身問責制入手，希望短期內能取得立竿見影的效果。

這些應該說都是化解地方債務風險的題中應有之義，但仍給人未及腠理之感。以財權事權相匹配為例，即使地方有了相對事權而言的相對充足的財源，面對預算軟約束下的投資饑渴癥，仍不免會有舉債搞建設的沖動。此外還有現有政績考評體系下GDP比拼問題，說千道萬發展畢竟還是硬道理。

財權事權相匹配在目前政經框架下容易形成財權事權都向中央部門集中，而從歷史上看，凡是能夠調動中央和地方兩個積極性，中央和地方能夠形成合力的時期，中國的事情就更好辦，各項事業的推進也會更順利。另外還要考慮以中國之大，各地情況千差萬別，存在各種信息不對稱，留足地方因地制宜的空間顯然更有利于發揮協同效應。

考慮到上述種種情況，在既有的種種辦法之外，適度加強地方人大的監督作用，提升預算透明化和自下而上的財政問責機制，可能會是比較行之有效且能兼顧長短期目標的現實路徑。這樣在約束和規范地方發債和投資決策行為時，除了依靠上級監督外，還可以通過地方人大這個平臺有效發揮來自社會的監督作用。與來自上級的監督和審批相比，地方人大能夠更準確及時地評估地方舉債的合理性、可行性和可持續性，并能夠對地方財政資源的投放進行更有效的監督，比事后的問責能夠更好地發揮前置約束作用。

此外，地方預算的透明化和財政可持續能力的公開化，有利于從市場層面對地方政府發債行為形成倒逼機制。目前囿于各種信息的匱乏和不透明，包括各種市政債券在內的地方證券的評級或付之闕如、或乏善可陳，基本更多是從宏觀政策松緊和市場流動性來加以判斷，無法反映具體的地方債的真實風險水平，市場約束機制自然也無從談起。

從中國經濟的轉型升級和新動能尋覓的角度而言，加強地方人大的作用也是不可或缺的。目前三駕馬車中，消費升級的拉動作用被人們寄予更多厚望。沒有人民收入水平的提高，消費升級注定是無根之萍。這就需要在收入分配改革方面加大力度，在建設型投資和民生投資之間取得更好的平衡，這些都要求各級人大對政府預算和支出發揮更大的督導作用，更好地反映社情民意。

消費升級也離不開市場軟性基礎設施的完善，進一步厘清市場與政府的關系，進一步提升政府服務市場和民眾的能力，進一步提升人民群眾的可獲得感。這些方面的投入產生的成效，不會像硬件工程那么明顯，如何發揮地方政府的積極性，如何更好謀劃長遠，顯然都需要進一步發揮人大的監督職能。

通過提升和加強地方人大的作用，進一步約束和規范地方政府的財政紀律，將有利于地方政府之間形成新的良性競爭，這種競爭將體現在合理的稅負水平、財政的可持續性，以及科教文衛的投入等等，從而有利于中國經濟早日進入新常態，迎來新的可持續發展。