公共管理視角下對(duì)社區(qū)職能定位的思考

王瑞珺

1 研究意義

社區(qū)在社會(huì)公共事務(wù)管理中承擔(dān)了重要的角色，從工作來(lái)源來(lái)分，社區(qū)工作基本主要分為對(duì)群眾的服務(wù)性工作和承擔(dān)上級(jí)部門所分配的工作。平時(shí)的日常工作除了我們傳統(tǒng)所理解的計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社會(huì)保障、衛(wèi)生、治安等常規(guī)性工作以外，還承擔(dān)了例如轄區(qū)黨建、精神文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、非公組織建設(shè)、文化教育普及、旅游統(tǒng)計(jì)、維護(hù)穩(wěn)定、法制教育、征兵、防汛、安全生產(chǎn)、青少年教育、志愿活動(dòng)的組織、物業(yè)管理、民情信息的收集、各種創(chuàng)建等等一系列繁重的任務(wù)。

以寶雞市渭濱區(qū)橋南街道辦事處下設(shè)17個(gè)社區(qū)為例，其中板塊型社區(qū)7個(gè)，單位型社區(qū)10個(gè)。板塊型社區(qū)是指主要是以公路和區(qū)域劃定的社區(qū)，主要管轄本轄區(qū)內(nèi)的小區(qū)居民，是目前城市社區(qū)的主要類型。該街辦設(shè)有：開(kāi)發(fā)區(qū)社區(qū)、廣元路南社區(qū)、中灘路社區(qū)、公園路社區(qū)、火炬路社區(qū)、相家莊社區(qū)、川陜路社區(qū)等7個(gè)。單位型社區(qū)主要指人群主體由本單位職工及家屬構(gòu)成，有獨(dú)立管轄界限，封閉式管理。該街辦設(shè)有：北照、7101廠、鐵五處、文理學(xué)院、機(jī)筑處、化機(jī)、陜開(kāi)、寶光、省安一處、車輛廠等10個(gè)。

從表中，可以看到橋南街道辦7個(gè)板塊型社區(qū)工作人員數(shù)與所管轄范圍內(nèi)總?cè)丝跀?shù)的比對(duì)，每個(gè)社區(qū)的比值都非常的低。以火炬路社區(qū)為例，基本情況如下：社區(qū)成立于2001年7月，屬于板塊型社區(qū)，轄區(qū)西起瓦峪河，東到寶雞石鼓山公園腳下，北依渭河，南臨310國(guó)道，占地面積2.7平方公里。社區(qū)內(nèi)有企事業(yè)單位48個(gè)，總?cè)丝?5190人，住戶5807戶，樓棟115棟。社區(qū)現(xiàn)有工作人員16人，平均年齡33歲（其中黨支部書(shū)記1人、社區(qū)居委會(huì)主任人1人、副主任1人、事務(wù)助理4人、協(xié)管員5）。社區(qū)黨支部現(xiàn)有黨員72人，在職黨員137人，分布在37個(gè)不同單位，社區(qū)設(shè)有“六室三站一場(chǎng)兩中心”——辦公室、警務(wù)室、娛樂(lè)室、健身室、閱覽室、黨員活動(dòng)室；計(jì)生衛(wèi)生服務(wù)站、勞動(dòng)社會(huì)保障站、社區(qū)服務(wù)站；室外活動(dòng)場(chǎng)；養(yǎng)老服務(wù)中心、黨員服務(wù)中心。

火炬路社區(qū)現(xiàn)有工作人員16名，這僅僅16人，接管了本社區(qū)所覆蓋的15190戶居民的日常服務(wù)性工作，平均一名工作人員就要接待949名居民的日常性事物。除此之外還承擔(dān)著來(lái)自街辦、區(qū)、市等各種紅頭文件的任務(wù)，以及各項(xiàng)名目繁多的調(diào)研、檢查、創(chuàng)建和中心工作。這就是我們常說(shuō)的“上面千條線，下面一根針”。這就使得社區(qū)工作人員任務(wù)繁重，甚至出現(xiàn)在遇到市、區(qū)級(jí)中心工作時(shí)，社區(qū)全員參與而無(wú)人處理群眾事情的現(xiàn)象。

2 用公共管理學(xué)視角對(duì)社區(qū)組織的分析

社區(qū)是城市和社會(huì)的基本單元，是“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”。目前社區(qū)的主要功能有以下幾種：管理功能——管理生活在社區(qū)的人群的社會(huì)公共事務(wù)；服務(wù)功能——為社區(qū)居民和單位提供社會(huì)化服務(wù)；保障功能——救助和保護(hù)社區(qū)內(nèi)質(zhì)弱勢(shì)群體；教育功能——提高社區(qū)成員的文明素質(zhì)和文化修養(yǎng)；安全穩(wěn)定功能——化解各種社會(huì)矛盾，保證居民生命財(cái)產(chǎn)安全。

一般來(lái)講，從目前我國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，現(xiàn)今所說(shuō)的社區(qū)實(shí)質(zhì)上包含了社區(qū)“兩委”，即社區(qū)居民委員會(huì)和社區(qū)黨支部委員。根據(jù)居民委員會(huì)組織法的規(guī)定，社區(qū)居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，而社區(qū)黨支部委員是隸屬于上級(jí)黨組織的管理，同時(shí)，社區(qū)黨組織在社區(qū)管理工作中占有重要地位，這就造成了目前我國(guó)社區(qū)主要為政府主導(dǎo)型管理模式。本來(lái)居民的自治組織，在政府插手管理的情況下，職能就發(fā)生了巨大的改變。

3 政府對(duì)社區(qū)管理的干預(yù)程度

從日常工作來(lái)看，每年街道辦會(huì)與社區(qū)簽訂各項(xiàng)責(zé)任考核目標(biāo)書(shū)，目標(biāo)書(shū)中明確的寫(xiě)明本年度某項(xiàng)工作應(yīng)該達(dá)到的成果，例如防汛期間會(huì)簽訂汛期責(zé)任書(shū)、文化工作會(huì)要求社區(qū)文化館的開(kāi)放率達(dá)到100%等等，各項(xiàng)工作指標(biāo)是否完成都會(huì)關(guān)聯(lián)到各個(gè)社區(qū)的年終考核，這樣就形成了，市級(jí)考核區(qū)縣級(jí)，區(qū)縣級(jí)考核街道辦，街道辦考核轄區(qū)內(nèi)各社區(qū)的局面，考核的結(jié)果與政府對(duì)社區(qū)的撥款息息相關(guān)，那么社區(qū)的自治功能相比之下就會(huì)弱化了很多，從而變成政府的最基層的“腿”。

通過(guò)對(duì)實(shí)際工作的研究發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)社區(qū)職能的干預(yù)表現(xiàn)較為突出的為以下幾個(gè)方面：一是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子人員的換屆選舉。在每年的社區(qū)換屆過(guò)程中，政府指派街道辦監(jiān)督督促本轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)進(jìn)行換屆選舉，在街道辦成立換屆選舉工作指導(dǎo)小組，由街辦制定換屆選舉方案組織選舉，并報(bào)上級(jí)部門審批。二是對(duì)社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃干預(yù)。例如社區(qū)所管轄范圍內(nèi)的活動(dòng)場(chǎng)所、停車位、綠化項(xiàng)目等等的規(guī)劃，由于社區(qū)職權(quán)有限，政府在很大程度上決定此類事物，社區(qū)的工作就是配合上級(jí)部門完成這些場(chǎng)所的建設(shè)投用。三是對(duì)各項(xiàng)日常工作的干預(yù)，例如在政府的要求下，對(duì)社區(qū)的計(jì)劃生育工作例如婦女的“三查”率，環(huán)境衛(wèi)生優(yōu)秀情況、基層非公組織建設(shè)率，基層工會(huì)的成立數(shù)量、共青團(tuán)的成立數(shù)量、志愿者的人數(shù)、養(yǎng)老服務(wù)、青年人就業(yè)服務(wù)等等都會(huì)有不同程度的干預(yù)。

4 社區(qū)職能定位的總結(jié)和思考

從實(shí)際工作情況來(lái)看，社區(qū)的公共事務(wù)本身就具有雙重性質(zhì)；管理與服務(wù)。基層社區(qū)偏重于用行政手段來(lái)貫徹上級(jí)政府意志，如計(jì)劃生育、外來(lái)暫住人員和出租屋管理等。有些公共事務(wù)則服務(wù)性質(zhì)比較強(qiáng)，如社會(huì)救濟(jì)、社區(qū)衛(wèi)生等。從某種意義上來(lái)說(shuō)，“管理就是服務(wù)”，且政府也極力提倡“寓管理于服務(wù)之中”，但不可否認(rèn)的是，對(duì)社區(qū)組織職能有更加清晰明了的定位將有利于界定政府與社區(qū)在公共事物管理中各自的職能，也將有利于推進(jìn)社區(qū)居民自治。

同時(shí)如果能夠充分發(fā)揮社區(qū)組織的服務(wù)職能，完善服務(wù)設(shè)施，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)服務(wù)能力，建立適應(yīng)居民群眾提高生活質(zhì)量要求的社區(qū)服務(wù)體系，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量廣泛積極參與，實(shí)現(xiàn)多層次、全方位系列服務(wù)，那么社區(qū)組織的服務(wù)職能的建設(shè)將會(huì)取得巨大的進(jìn)步。