農(nóng)村土地細碎化治理及制度變革啟示

邱書欽??

摘要：土地細碎化是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本格局，也是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要障礙之一。土地細碎化表面上是地塊的細碎化。實質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)的細碎化，而無論是土地流轉(zhuǎn)還是土地整治，都未能從根本上整合細碎化的土地產(chǎn)權(quán)。懷遠縣基于方便農(nóng)民耕種的需要，在基層大膽創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮集體組織調(diào)整土地的功能，通過“三不變、兩提倡、一調(diào)整”形成了“一戶一塊田”的耕種模式，有效解決了土地細碎化難題。我國農(nóng)村土地細碎化治理及制度變革，必須強化集體組織的土地統(tǒng)籌權(quán)利和能力，賦予其相應(yīng)的土地（地塊）調(diào)整職能，并加強農(nóng)村基層組織建設(shè)；要立足于小農(nóng)經(jīng)濟為主的基本國情，保護耕作者的利益，為滿足現(xiàn)代化小農(nóng)生產(chǎn)提供服務(wù)；既要尊重各地群眾的意愿和創(chuàng)造性，也要規(guī)范指導(dǎo)，有序推進。

關(guān)鍵詞：土地細碎化治理；土地流轉(zhuǎn)；土地整治；一戶一塊田；小農(nóng)經(jīng)濟；土地集體所有權(quán)；承包權(quán)；農(nóng)村基層組織；農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

中圖分類號：F301；F321.1文獻標志碼：A文章編號：16748131（2017）04003007

一、引言

土地細碎化是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本格局，也是學(xué)界研究的重要議題之一。二十世紀八十年代，我國在農(nóng)村實行集體土地家庭承包經(jīng)營時，土地通常根據(jù)遠近肥瘦在各家各戶之間進行均分，“戶均五六畝、土地八九塊”是我國農(nóng)村土地細碎化的真實寫照（李功奎 等，2006）。根據(jù)農(nóng)業(yè)部2009年的調(diào)查，我國農(nóng)戶平均經(jīng)營田地4.1塊，而且大部分地塊不足一畝。針對土地細碎化的影響，蘇旭霞等（2002）認為，土地細碎化會影響技術(shù)推廣和糧食產(chǎn)量；許慶等（2008）則認為，土地細碎化有利于縮小收入差距。這些看似矛盾的結(jié)論在現(xiàn)實中卻同時存在。隨著人口大量離農(nóng)進城、農(nóng)業(yè)技術(shù)水平不斷提升，細碎化的土地分布已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和適度規(guī)模經(jīng)營的主要障礙。目前農(nóng)民普遍具有整合細碎土地的強烈訴求，對于土地經(jīng)營效率的訴求遠大于對于土地公平分配的訴求（王海娟，2016）。因此，無論是從我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的角度考慮，還是從方便農(nóng)民耕種的角度考慮，土地細碎化的治理都已經(jīng)成為擺在政府和農(nóng)民面前的一項重要任務(wù)。

在目前針對土地細碎化治理的研究中，很多學(xué)者認為只要充分完善市場機制，明晰土地產(chǎn)權(quán)，土地細碎化的問題就可以迎刃而解。錢忠好（2002）認為，產(chǎn)權(quán)和制度因素是制約土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的主要因素。遲福林等（2009）提出，要改變土地細碎化的局面，需要進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民土地權(quán)利的長期化。張紅宇（2008）認為，通過建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場機制優(yōu)化配置土地資源，可以逐步推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。王海娟（2016）則認為，土地細碎化治理的難題主要由于分散化的地權(quán)無法整合，土地利用存在“反公共悲劇”的困境。夏柱智（2015）提出，通過“虛擬確權(quán)”形成“農(nóng)戶主體，村社中介”的土地流轉(zhuǎn)模式，可以有效解決土地細碎化的難題。

邱書欽：農(nóng)村土地細碎化治理及制度變革啟示

2016年中央一號文件提出“鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種”，從而給地方政府和基層集體組織提供了充足的制度創(chuàng)新空間。我國各地情況千差萬別，土地細碎化治理的實踐應(yīng)該因地制宜，各有不同?；诖?，本文根據(jù)安徽省懷遠縣“一戶一塊田”的耕種模式探索，研究在堅持土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包的前提下破解土地細碎化難題的有效路徑，并在此基礎(chǔ)上反思當(dāng)前的土地制度改革，以期為我國土地制度變革帶來若干有益啟示。

二、當(dāng)前治理土地細碎化的兩種思路及面臨的難題

1.土地細碎化治理的“土地流轉(zhuǎn)”思路

土地流轉(zhuǎn)就是通過出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等方式打破原有地塊界限，將小塊的土地合并成大塊，提高土地經(jīng)營規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)能夠減少農(nóng)民耕作的田地塊數(shù)，進而解決土地細碎化的難題。然而，實踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)卻面臨諸多阻礙，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不足和流轉(zhuǎn)過度并存，未能有效解決土地細碎化問題。

一方面，市場模式導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不足。土地流轉(zhuǎn)市場模式即農(nóng)戶通過市場機制自主決定土地是否流轉(zhuǎn)以及采取何種方式流轉(zhuǎn)，是理想的土地流轉(zhuǎn)模式。然而根據(jù)全國各地的調(diào)查，實踐中通過農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的方式基本是無效的，成功案例也十分少見。這并不是因為土地流轉(zhuǎn)的市場機制不健全，主要是因為獲得連片集中的土地交易費用過高而無法實現(xiàn)。為了將相鄰的地塊合并，經(jīng)營者需要一家一戶地進行談判。在我國農(nóng)村，土地不僅具有生產(chǎn)要素的功能，而且還具有社會保障的功能。不同農(nóng)戶對于土地的依賴程度也不同，比如舉家進城的農(nóng)戶可能只要求憑借承包權(quán)獲得租金收入，而留村不能外出的農(nóng)戶只有憑借土地才能獲得收入。依賴程度不同，則放棄耕種的機會成本不同，對土地流轉(zhuǎn)的意愿和要價也不同（江淑斌 等，2013）。由于土地的不可移動性，最終土地流轉(zhuǎn)的價格只能由要價最高的農(nóng)戶來決定，這對于經(jīng)營者來說可能是無法承受的。若是遇到硬是不愿意進行流轉(zhuǎn)的“釘子戶”，而其地塊位置又十分特殊，那么整個土地流轉(zhuǎn)都可能無法進行。

另一方面，行政干預(yù)模式導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過度。為了大規(guī)模推動土地流轉(zhuǎn)，各地政府普遍通過行政干預(yù)的方式介入土地市場，實行“軟硬兼施”的手段迫使農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，人為地推動大規(guī)模土地集中。很多地方政府不僅給予土地流轉(zhuǎn)各種補貼和優(yōu)惠政策，而且還層層下達流轉(zhuǎn)的硬性指標，簽訂相關(guān)的責(zé)任狀，將土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果與績效考核和職務(wù)晉升掛鉤。行政干預(yù)使得本不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民被迫進行流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)民不能自主決定是否流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致土地過度流轉(zhuǎn)。實際上，行政干預(yù)的方式并沒有降低土地流轉(zhuǎn)的交易費用，而是使最依賴農(nóng)業(yè)的小農(nóng)戶的土地權(quán)利遭受損害。

土地“流轉(zhuǎn)不足”說明完全的市場機制需要進一步調(diào)整，而土地“流轉(zhuǎn)過度”則說明忽視農(nóng)民土地權(quán)利的思路違背了農(nóng)民的意愿，脫離了目前農(nóng)村發(fā)展的階段（田孟 等，2015）。

2.土地細碎化治理的“土地整治”思路

通過對土地的開墾和修復(fù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施尤其是水利設(shè)施的完善，土地整治能夠增加農(nóng)地面積、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、方便農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前由國土部門主導(dǎo)的土地整治工作，以項目為手段，以建立高標準基本農(nóng)田為目標，每年投入的整治資金高達上千億元，在一定程度上促進了土地的連片集中，但是土地細碎化治理的效果并不明顯。

現(xiàn)實中，土地整治和土地權(quán)屬調(diào)整分屬國土部門和農(nóng)業(yè)管理部門，但他們的工作重點和目標不同，導(dǎo)致二者之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，影響了土地細碎化的治理效果。農(nóng)業(yè)管理部門側(cè)重土地權(quán)屬調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)合并等工作；國土部門則主要是從工程技術(shù)角度出發(fā)，有明確的工程規(guī)范，注重利用技術(shù)手段改善土地肥力、完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。在土地整治過程中，國土部門不僅忽視農(nóng)民土地權(quán)屬調(diào)整，而且也不重視農(nóng)戶單位地塊面積的擴大，當(dāng)土地整治項目完成以后，地塊分散的現(xiàn)狀依然沒有改觀。同時，由于沒有基層組織的協(xié)助，農(nóng)民缺乏參與土地整治的有效機制，土地整治項目在實施、監(jiān)管、后續(xù)維護的過程中都是由專家意志替代農(nóng)民的意愿，農(nóng)民往往都是采取觀望的態(tài)度，結(jié)果導(dǎo)致土地整治工作的盲目性。因此，一些土地整治項目在驗收之后，由于根本沒有解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的實際問題而被農(nóng)民拋棄，甚至由于破壞了原有的農(nóng)田水利設(shè)施而影響到農(nóng)民的切身利益。

3.土地細碎化治理面臨的難題

從目前來看，不管是土地流轉(zhuǎn)還是土地整治，都未能有效改變土地分散和低效利用的狀態(tài)，土地細碎化的治理既面臨著政策法規(guī)的束縛，又面臨著實踐操作的困擾。

（1）集體經(jīng)濟組織缺乏調(diào)整土地的法律依據(jù)

統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國農(nóng)村的基本政策雖然早已寫入憲法，但是目前政策的核心是不斷強化農(nóng)民的土地權(quán)利，尤其是強調(diào)農(nóng)戶對于具體地塊的承包權(quán)。相關(guān)的法律既沒有賦予集體經(jīng)濟組織應(yīng)承擔(dān)的職能，又剝奪了集體經(jīng)濟組織的土地調(diào)整權(quán)。2002年出臺的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地”，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”；2007年《物權(quán)法》進一步把土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為農(nóng)民“用益物權(quán)”；黨的十七屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更加充分有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。因此《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定和中央近年來不斷強調(diào)要賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的政策基調(diào)，不僅沒有提供一個低成本整合細碎化土地產(chǎn)權(quán)的制度安排，而且從制度和法律層面強化了土地產(chǎn)權(quán)細碎化的格局。

（2）地方政府對于規(guī)模經(jīng)營大戶的偏愛導(dǎo)致小農(nóng)戶的利益和需求被忽視

當(dāng)前的政策導(dǎo)向總體上是排斥小農(nóng)經(jīng)濟而傾向規(guī)模經(jīng)營大戶，壓力型的體制進一步放大了這一傾向。地方政府考慮的往往是本級政府土地流轉(zhuǎn)了多少畝，把土地流轉(zhuǎn)當(dāng)作政績來做，而不是從有利于小農(nóng)戶生產(chǎn)的角度來考慮。從各地情況來看，無論是土地流轉(zhuǎn)還是土地整治，政策重點都是向規(guī)模經(jīng)營主體進行傾斜，并指望通過將小農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)向規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)來解決土地細碎化的問題，忽視了未來很長一個時期中國農(nóng)業(yè)發(fā)展依然是以小農(nóng)為主體的現(xiàn)實，根本沒有考慮2億多小農(nóng)戶的需求以及他們的痛點在哪里（賀雪峰，2015）。

（3）基層組織作用未能充分發(fā)揮導(dǎo)致農(nóng)民參與機制的缺失

由于受到現(xiàn)行法律和政策導(dǎo)向的制約，農(nóng)村基層組織的作用不僅沒有得到充分發(fā)揮，反而自身不斷面臨著合法性危機，無法有效整合和管理土地。雖然名義上村委會是村民的自治組織，但是行政化色彩較濃，更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個下屬機構(gòu)，導(dǎo)致村委會功能錯位。盡管國家重新修訂了《村民委員會組織法》，以此規(guī)范村委會的自治功能，更好地維護村民的合法權(quán)益，但是缺乏凝聚力、“原子化”狀態(tài)的村子普遍存在“事難議，議難決、決難行”的困境，對農(nóng)民之間多元化利益的協(xié)調(diào)面臨重重障礙。就土地層面來說，土地承包法的相關(guān)規(guī)定和我國現(xiàn)行的土地政策，也不利于基層組織發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。

（4）人地分離導(dǎo)致集體決策的難度加大

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)了比較嚴重的人地分離現(xiàn)象。很多承包土地的農(nóng)戶已經(jīng)進城務(wù)工經(jīng)商，不再耕種土地，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件漠不關(guān)心；而真正的耕種者為了增加農(nóng)業(yè)收益，則希望通過土地的連片耕種降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但大量常年不在農(nóng)村的土地承包者，卻依然保留著對土地的各項權(quán)利，最終帶來集體決策的不可能，導(dǎo)致土地細碎化治理的難度進一步加大。

三、懷遠縣土地細碎化治理的實踐及成效

2014年以來，為了響應(yīng)農(nóng)民訴求，方便農(nóng)民耕種，安徽省懷遠縣因勢利導(dǎo)、積極穩(wěn)妥開展土地細碎化治理試點工作，初步形成了“一戶一塊田”連片耕種的格局，有效解決了地塊過于分散零碎的問題，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

1.主要做法及經(jīng)驗

（1）基層大膽創(chuàng)新，改革順應(yīng)民意

“一戶一塊田”的模式來源于基層農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)新。2014年懷遠縣徐圩鄉(xiāng)殷尚村的村民在土地測量確權(quán)時，自發(fā)提出了“小田并大田”的建議，得到大家的積極響應(yīng)。為了確保全體村民的同意，村集體首先在村民小組內(nèi)部組織村民進行民主討論，挨家挨戶征求意見。群眾意見最初難以統(tǒng)一，大家都有自己的顧慮和想法，經(jīng)過村干部反復(fù)解釋、群眾反復(fù)討論，大家逐步認識到小田并大田的好處，最終全體村民都以簽字、摁手印的方式同意合并地塊進行重新分配。村集體成立了工作小組，具體負責(zé)方案的制定實施，包括土地測量和分配的措施、溝路渠橋的規(guī)劃等，方案經(jīng)過村民大會通過之后執(zhí)行。隨后工作小組把全村每家每戶的小地塊進行集中并且預(yù)留好公共用地，按照每戶承包畝數(shù)進行重新劃分，形成了10畝到30畝不等的大塊田。

地塊合并最大的問題就是如何確保公平公正。為此，在土地分配環(huán)節(jié)，工作組組織村民進行了兩輪抽簽。第一輪抽分田先后順序簽，確定每戶地塊互換順序；第二輪抽具體地塊簽，按照每戶人口確定具體地塊的位置和邊界。整個分配過程透明操作，每個步驟都在全村進行公示，接受村民監(jiān)督。分配完成以后進行確權(quán)到戶，每家農(nóng)戶都辦理了土地承包經(jīng)營權(quán)證。

（2）規(guī)范指導(dǎo)，大力推廣

目前，中央還沒有針對土地細碎化治理的正式文件，具體的改革措施只能依靠群眾摸索加上地方政府的適當(dāng)引導(dǎo)。為了規(guī)范改革，懷遠縣在總結(jié)經(jīng)驗之后因勢利導(dǎo)，對農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)新精神進行了規(guī)范指導(dǎo)，按照“小試驗、大方向、作示范、探路子”的要求，出臺了相關(guān)指導(dǎo)意見，要求在推進“一戶一塊田”過程中要充分尊重農(nóng)民意愿。土地整理方案的制定要做到“公平、公正、合理”， 要有利于大多數(shù)在村耕種的農(nóng)民利益，方案的實施要遵循“三不變、兩提倡、一調(diào)整”的精神：土地集體所有權(quán)性質(zhì)不變、農(nóng)戶承包權(quán)不變、承包面積不變，提倡單組互換并地、整村互換并地，調(diào)整地塊形成連片集中。

為了加強領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步開展工作，懷遠縣成立由縣委書記任組長的縣工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)全縣“一戶一塊田”的政策制定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立由黨委書記任組長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)政策宣傳、工作推進、督促落實工作；村級成立由村干部、有威望的老黨員、群眾代表組成的工作組，負責(zé)實施“一戶一塊田”的具體工作，包括土地的丈量互換、調(diào)解處理等。對于按照規(guī)定程序?qū)嵤┩恋睾喜?00畝以上的村，市、縣分別給予每畝100元的獎勵，用以彌補農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺口，推動土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)。目前，懷遠縣已經(jīng)有90個村組完成了“一戶一塊田”的試點，部分改革措施也影響到周邊縣市。

2.取得的成效

“一戶一塊田”的實踐探索，是尊重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民創(chuàng)造力、破解土地細碎化問題的大膽嘗試，提升了農(nóng)業(yè)機械化水平、降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、推動了適度規(guī)模經(jīng)營的開展，取得了顯著的成效。其首創(chuàng)者殷尚村已結(jié)束了耕地零碎分散的歷史。

首先是生產(chǎn)效益提高，帶來了農(nóng)民增收節(jié)支。地塊合并以后，農(nóng)業(yè)機械操作簡便，勞動效率提升明顯。以小麥收割為例，以往每戶需要一周的麥收時間，現(xiàn)在農(nóng)機收割只需要幾個小時就可以完成，從收割到耕種不超過兩天時間。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本下降明顯，每畝的成本節(jié)約40～50元，每年戶均可以節(jié)省1 000多元的成本投入。

其次是有效耕地面積增加，糧食安全有保障。以前分散的地塊由于田埂地界過多，導(dǎo)致大量良田被占用。實行“一戶一塊田”以后，不同小地塊之間的田埂壟溝得以去除，部分地塊之間的水渠和小路得到整治，有效耕地面積得以增加。例如該縣徐圩鄉(xiāng)殷尚村的一個村組，467畝地中間原有大大小小150多條田埂，地塊合并以后，田埂減少到30條左右，節(jié)約了40畝左右的耕地，平均每戶多分了1畝多的耕地。這對于保護耕地，增加糧食安全具有重要意義。

最后是土地整治效果明顯，社會效益得以提升。地塊合并以后，有利于大型旋耕機對土壤進行深耕，土壤結(jié)構(gòu)得以改良，秸稈還可以還田，對道路、水利設(shè)施的修整，有助于高標準農(nóng)田的建設(shè)，土地流轉(zhuǎn)也更加方便。同時過去由于收割播種造成的鄰里之間的地界糾紛較多，在合并成大塊田地以后相應(yīng)的糾紛也大幅下降，有利于農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。

四、結(jié)論與啟示

土地制度改革是我國農(nóng)村改革的重要方面。盡管中央政府一再強調(diào)要堅持土地集體所有權(quán)不動搖，農(nóng)民承包權(quán)主體地位不改變，但是近年來的政策卻是重點鼓勵和扶持以規(guī)模經(jīng)營為主要內(nèi)容的“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。然而，土地細碎化的難題一直未能從根本上得以緩解。懷遠縣推行的“一戶一塊田”的模式，是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的升級，是農(nóng)民的內(nèi)生需求，也符合從中央到地方鼓勵農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的精神，對于我國土地細碎化治理及農(nóng)地制度改革具有重要的啟示作用。

1.土地細碎化治理的關(guān)鍵是強化農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度

土地細碎化從表面上來看是地塊的細碎化，實質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)的細碎化。人多地少、細碎分散是東亞小農(nóng)國家和地區(qū)面臨的共同難題，然而市場化、私有化并不能解決土地產(chǎn)權(quán)的細碎化，反而成為土地集中的障礙。例如實行土地私有化的日本盡管采取鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策，通過“互換合并”等措施來破解細碎化難題，雖然取得了一定的成績，但是由于土地私有、離農(nóng)人口不愿意放棄土地所有權(quán)，附著在土地上的固定利益難以打破，土地細碎化格局至今都沒有根本改變（張璐雄，2015）。

我國在解決土地細碎化問題上具有東亞大多數(shù)小農(nóng)國家都不具有的集體所有制的制度優(yōu)勢，這種制度優(yōu)勢能夠打破附著在土地上的固定利益，從而使得土地制度能夠隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展而進行調(diào)整。我國農(nóng)村確立的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制包含兩個層次：一是家庭的分散經(jīng)營，二是集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)業(yè)稅費時期，掌握土地所有權(quán)的村集體“統(tǒng)”的能力較強，可以根據(jù)人口的增減來調(diào)整土地。但是取消農(nóng)業(yè)稅費以后，集體組織基本退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地集體所有權(quán)不斷虛化，基本上不再具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“統(tǒng)”的功能。“增人不增地，減人不減地”的土地承包實踐使得土地調(diào)整幾乎不可能。

很多人認為只要明晰土地產(chǎn)權(quán)，把承包權(quán)作為土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)就能夠順利進行，土地細碎化的難題就可以迎刃而解，因此主張賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利。當(dāng)前的土地政策核心也是不斷強化農(nóng)民的承包權(quán)，強調(diào)具體地塊的承包權(quán)關(guān)系不能改變。由于集體經(jīng)濟組織喪失了土地調(diào)整的權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)面臨高昂的交易成本，具體的承包經(jīng)營權(quán)無法整合利用，導(dǎo)致農(nóng)民深受土地細碎化之苦。

因此土地細碎化治理的關(guān)鍵是要適當(dāng)整合細碎化的土地產(chǎn)權(quán)，弱化農(nóng)民對于“特定地塊”的承包權(quán)利，賦予集體經(jīng)濟組織一定的土地調(diào)整權(quán)（夏柱智，2015）。懷遠縣“一戶一塊田”模式的核心就在于真正落實了集體配置土地資源的權(quán)能，充分發(fā)揮了“統(tǒng)”的功能，打破了附著在具體地塊上的利益，是土地集體所有制優(yōu)越性的一次生動詮釋。通過發(fā)揮集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能，使得承包權(quán)從特定的不可移動的位置上相對獨立出來，改變物權(quán)化承包權(quán)的剛性利益，才能夠有效解決土地細碎化的難題。當(dāng)然，由于土地調(diào)整可能會損害個別農(nóng)戶的權(quán)益，因此土地調(diào)整過程需要規(guī)范化。

2.土地細碎化治理的前提是加強農(nóng)村基層組織建設(shè)

黨的一切路線、方針和政策都必須依靠基層組織用群眾熟悉的方式貫徹下去，才能變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。無論什么樣的制度創(chuàng)新，最終都需要基層組織作為實施主體才能得以落實。我國農(nóng)村基層組織是在長期的社會主義革命和建設(shè)中形成的，是建立在土地集體所有、村民自治制度以及農(nóng)村熟人社會基礎(chǔ)之上的。因此，農(nóng)村基層組織在與農(nóng)民的交往過程中，具有區(qū)別于其他組織的比較優(yōu)勢，能夠節(jié)約巨大的交易成本，增強農(nóng)村社會管理的針對性和有效性。

在土地細碎化治理過程中，農(nóng)村基層組織在村莊范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用既顯著而又重要：上級政府通過農(nóng)村基層組織宣傳政策、動員群眾、實施具體方案，而農(nóng)民群眾則需要通過基層組織表達意愿和需求偏好。土地問題一直都是我國農(nóng)村改革的核心和焦點問題，土地細碎化治理的好處，大家都容易理解，也容易達成共識。但是實際操作的過程中，無論是地方政府還是村干部都不敢輕易動“地”，因為一旦動“地”就會觸動每家每戶的敏感神經(jīng)，不僅會帶來新的問題，而且還會重新引爆原有矛盾。通過基層組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可以引導(dǎo)農(nóng)民多樣化的思想觀念在求同存異中形成共識，把自上而下的制度安排轉(zhuǎn)化為農(nóng)民高度認可的規(guī)則，從而增強土地流轉(zhuǎn)和土地整治的效率。因此，破解土地細碎化難題，必須加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，夯實村民自治制度，調(diào)動農(nóng)民廣泛參與的積極性。通過基層組織建設(shè)，讓集體經(jīng)濟組織將農(nóng)民合理組織起來，推動農(nóng)村土地整理工作，方便農(nóng)民耕作。

3.土地細碎化治理要有利于小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

小農(nóng)經(jīng)濟精耕細作、土地產(chǎn)出率高，能為國家提供有競爭力的農(nóng)產(chǎn)品，同時也能夠為農(nóng)民提供基本生活所需，保持農(nóng)村社會的基本穩(wěn)定，因此“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的小農(nóng)經(jīng)濟不僅是我國大多數(shù)農(nóng)民的家計模式，更是中國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營模式。我們要充分認識到現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長的時期，農(nóng)村兩億多的小農(nóng)戶才是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，才是最龐大的土地耕種者。國家對于“三農(nóng)”支持的重點應(yīng)該是保護兩億多留村務(wù)農(nóng)的小農(nóng)戶，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定。因此農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)該是為兩億多小農(nóng)戶服務(wù)的現(xiàn)代化，應(yīng)該考慮他們的訴求和想法，回應(yīng)他們在生產(chǎn)生活中的需要，解決小農(nóng)戶與社會化大生產(chǎn)之間的矛盾。

雖然目前全國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)超過三分之一，但是仍然有將近三分之二的土地是由小農(nóng)戶自己耕種，他們?nèi)匀皇侵袊r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量（賀雪峰，2015）。當(dāng)前廣大小農(nóng)戶面臨的最大生產(chǎn)難題之一就是土地細碎分散導(dǎo)致過多無效勞動投入。土地規(guī)模經(jīng)營不僅是超越一家一戶的農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營，更是每家每戶耕種集中連片土地的家庭規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)要實現(xiàn)規(guī)模化和集約化，作為最小生產(chǎn)單位的農(nóng)戶家庭必須首先實現(xiàn)規(guī)模化和集約化。通過土地調(diào)整來實現(xiàn)小農(nóng)戶土地的集中經(jīng)營，有利于促進土地流轉(zhuǎn)，進而實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的適度規(guī)?；?。因此，土地細碎化治理應(yīng)該是為滿足小農(nóng)生產(chǎn)提供服務(wù)的，是小農(nóng)戶實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營、保持自身優(yōu)勢的重要途徑。相關(guān)政策的制定應(yīng)該立足于目前還堅守在農(nóng)村進行耕種的農(nóng)戶，將支持小農(nóng)生產(chǎn)的現(xiàn)代化作為現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一個重要戰(zhàn)略。

4.土地細碎化治理必須保護耕作者的利益

土地是由耕作者（經(jīng)營者）進行耕種的，農(nóng)產(chǎn)品是由耕作者生產(chǎn)的。因此單純保護承包者利益的政策，并不一定能保護耕作者的利益。只有真正保護耕作者的利益，調(diào)動耕作者的積極性，才能有利于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。保護耕作者的利益，既要促進土地向耕作者集中，同時還要設(shè)計土地整理的政策，促進土地集中連片，方便耕者種其田。為了確保耕種者的種植利益，可以采取“權(quán)地分離”辦法，讓土地承包權(quán)落實到人而非具體的地塊，這樣不在村種地的農(nóng)戶依然享受土地的承包權(quán)，憑借承包權(quán)享有土地的租金，但是不再享有具體地塊承包權(quán)；最終所有的土地交由村集體動態(tài)調(diào)整，由實際的耕種者根據(jù)耕種要求來具體經(jīng)營不同的地塊。

5.土地細碎化治理必須尊重各地群眾的意愿和創(chuàng)造性

類似于懷遠縣“一戶一塊田”的實踐探索全國有很多，比如湖北沙洋模式、廣東清遠模式等都取得了良好的效果。中國是一個區(qū)情差異很大的國家，適宜于南方稻田細碎化治理的模式，不一定就適合北方旱地，因此，在中國實行一刀切的做法一定會脫離實際，同時也會限制群眾創(chuàng)造性的發(fā)揮。有關(guān)部門應(yīng)該在尊重群眾的意愿和創(chuàng)造精神的前提下，允許各地各村有不同的做法，在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在局部范圍開展試點，先行先試。

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Rural Land Fragmentation Management

and Institution Reform Inspiration

—Exploration Based on the Anhui Huaiyuan “One Family One Field” Practice

QIU Shuqin

（School of Economics and Management， Shangqiu Normal College， Henan Shangqiu 476000， China）

Abstract： Land fragmentation is the basic pattern of Chinas agricultural production and has become the major roadblock of the appropriate scale management and agricultural modernization. Land fragmentation is outwardly land fragmentation， in essence is the fragmentation of land property rights. Whether the land transfer or the land consolidation has not been able to effectively integrate fragmented land property rights. Based on the needs of farmers convenient cultivation and the innovation， Huaiyuan County sufficiently depends on collective organizations to regulate land functions， uses threeinvariance， twoadvocating and oneregulation to have formed “one household one field” farming mode， which effectively solved the difficulty in land fragmentation. Chinas rural land fragmentation management and its institutional reform should strengthen the collective organizations overall power and right， bestow corresponding land regulation duty， enhance rural grassroots organizations construction， depend on the basic national situation based mainly on household agriculture， protect the interests of the farmers， provide the service for smallagriculture production by respecting the willing and creativity of the masses in all parts of China and by standardized guidance and ordered promotion.

Key words： land fragmentation management； land transfer； land consolidation； one household one field； smallscale agricultural economy； land collective ownership； contracting right； rural grassroots organization； agricultural moderatescale management

CLC number：F301；F321.1Document code： AArticle ID： 16748131（2017）04003007

（編輯：楊睿；段文娟）