陸銘：城市化和城市發(fā)展，我們在爭論什么？

陸銘：城市化和城市發(fā)展，我們在爭論什么？

陸銘，上海交通大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師，中國發(fā)展研究中心主任

城市化和城市發(fā)展的問題，無疑是當(dāng)前中國最為重要的問題之一，同時也是充滿爭論的問題。以我多年的觀察，很多爭論其實源自大家沒有把理論基準(zhǔn)（benchmark）、國際經(jīng)驗和當(dāng)前中國的政策背景搞清楚，從而誤讀一些具體現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，相應(yīng)得出的政策含義也就南轅北轍。

總的來說，中國是一個帶有“從計劃向市場”轉(zhuǎn)型特征的國家。中國城市化和城市發(fā)展中產(chǎn)生的一些現(xiàn)象有其市場經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律的一面，比如城市化水平的不斷提高，以及人口向大城市和大都市圈集中。同時，中國的市場經(jīng)濟(jì)仍然有很多計劃經(jīng)濟(jì)時期遺留下來的轉(zhuǎn)型特征。處在轉(zhuǎn)型時期的很多負(fù)面現(xiàn)象，并不是市場經(jīng)濟(jì)體制下的普遍規(guī)律，而是因為市場經(jīng)濟(jì)中的轉(zhuǎn)型特征所致。因此，在展開具體問題的討論之前，有必要梳理一下中國有哪些轉(zhuǎn)型特征影響了當(dāng)前的城市化和城市發(fā)展。只有這樣，才能真正讓市場成為資源配置的決定性力量，而政府更好地發(fā)揮作用，真正尊重城市化和城市發(fā)展的普遍規(guī)律。

一、城市體系之內(nèi)不同城市規(guī)模的決定：市場與政府的邊界

由于城市問題涉及多個學(xué)科，因此，需要為這個問題找到一個分析的基準(zhǔn)，這個基準(zhǔn)必須具有足夠的一般性和包容性，避免使用難以對話的概念，以利于在最大程度上達(dá)成共識。為此，我們把城市規(guī)模的決定表述為個人、企業(yè)和政府互動的過程，其基礎(chǔ)是企業(yè)和居民的選址行為，是市場主體權(quán)衡利弊的結(jié)果。這樣的城市規(guī)模決定過程由五個構(gòu)件共同組成：

1．需求：企業(yè)選址追求的是利潤（收益）最大化，個人選址反映的是對美好生活的向往，人口向著收入更高、就業(yè)機(jī)會更多和綜合生活質(zhì)量更好的地方遷移。

2．約束：企業(yè)和個人的決策面臨資源與環(huán)境容量的約束。

3．價格：在市場機(jī)制下，企業(yè)和個人消耗的資源越多，邊際成本越高，所付出的價格也越高。這樣，通過市場價格調(diào)節(jié)，城市規(guī)模必然小于資源與環(huán)境容量約束，否則就必須支付一個逼近無窮大的價格，沒有企業(yè)或個人愿意付出這個價格。

4．供給：雖然在短期內(nèi)資源環(huán)境的總量是給定的，但是在長期，資源和環(huán)境的總量可以通過經(jīng)濟(jì)增長以及技術(shù)和管理手段來增加。技術(shù)和管理的水平?jīng)Q定了城市擴(kuò)張所需要付出的邊際成本有多大。

5．政策：自由市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制并不是萬能的，當(dāng)市場出現(xiàn)外部性問題時，個體的行為給別人帶來壞處卻未承擔(dān)成本，或者給別人帶來收益卻未獲得收益。這時，個體決策所決定的城市規(guī)模將偏離社會最優(yōu)，政府的職能是通過減少負(fù)外部性，增加正外部性來調(diào)整個體行為，使其接近社會最優(yōu)。

在上述基準(zhǔn)之下，不同功能、不同地理和自然條件的城市達(dá)到不同的最優(yōu)城市規(guī)模。有些城市所發(fā)展的產(chǎn)業(yè)具有更強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，其規(guī)模更大，另一些城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有很強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，其規(guī)模就比較小。在一些偏遠(yuǎn)且自然條件不好的地區(qū)，是不是需要一些小城鎮(zhèn)，以及這些小城鎮(zhèn)規(guī)模有多大，取決于當(dāng)?shù)啬芊窆┙o一些有需求的產(chǎn)品（比如農(nóng)產(chǎn)品和自然資源）和服務(wù)（比如旅游）以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)容量。于是，不同地區(qū)不同規(guī)模的城市就組成了一個相互分工、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系。

根據(jù)上述基準(zhǔn)，人為地設(shè)定城市的“承載力”缺乏理論基礎(chǔ)。事實上，這個“承載力”如果是指環(huán)境資源總量，那么，在長期它是動態(tài)可變的。水和能源甚至可以通過運輸來增加，關(guān)鍵是運輸成本要通過價格機(jī)制進(jìn)入微觀主體的決策。對于空氣質(zhì)量，則可以通過對生產(chǎn)和生活中的排污進(jìn)行征稅而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生活方式轉(zhuǎn)變。在短期，如果價格機(jī)制（包括稅收）反映了利用資源的成本，既有的承載力是不會被突破的。

同樣根據(jù)上述基準(zhǔn)，直接地管制一個城市的人口規(guī)模也缺乏理論基礎(chǔ)和國際經(jīng)驗，更無法保證行政管制的城市規(guī)模是社會最優(yōu)的。不僅如此，如果在運用行政手段控制城市規(guī)模的過程中，讓一部分人更多地承擔(dān)城市規(guī)模帶來的成本，讓另一部分人更多地享受城市規(guī)模帶來的收益，那就有違市場經(jīng)濟(jì)的公平性。因此，在世界各國的城市規(guī)劃中，人口目標(biāo)是個預(yù)測數(shù)據(jù)，而不是“控制目標(biāo)”，不會采取“將人口數(shù)量控制在……”這樣的表述。

二、中國城市化和城市發(fā)展的背景：有哪些扭曲的因素？

中國的現(xiàn)實是特大和超大城市的人口規(guī)模增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1990年代末的規(guī)劃，而公共品供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)卻是多年前的規(guī)劃決定的。因此，判斷中國城市是不是過大了，完全是個比較對象選擇的問題。

不僅單個城市的規(guī)模存在扭曲，中國的城市體系也存在扭曲。城市最優(yōu)規(guī)模的決定必須依賴一些價格信號，而實際上，中國存在著大量的行政管制，使得土地、勞動力、資金這些市場的價格并不準(zhǔn)確地反映生產(chǎn)要素的價值，即使存在價格機(jī)制，行政力量主導(dǎo)的生產(chǎn)要素流動方向也并不充分地對價格起反應(yīng)。

首先，中國城市土地是由建設(shè)用地指標(biāo)的中央分配和對土地用途的城市規(guī)劃決定的。在通常的市場經(jīng)濟(jì)體制下，土地的供應(yīng)和相應(yīng)的住房供應(yīng)能夠由價格機(jī)制調(diào)節(jié)，以適應(yīng)市場的需求。而在2003年以后的中國卻出現(xiàn)了土地資源的配置和市場需求相背離的現(xiàn)象。人口流入地的土地供應(yīng)有所收緊，而在人口流出地卻大量供應(yīng)土地。上述現(xiàn)象導(dǎo)致了土地資源的嚴(yán)重錯配，在人口流入地，尤其是東部沿海地區(qū)的特大城市和超大城市，房價持續(xù)快速上漲。而在人口流出地，伴隨著新城的超量建設(shè)，卻出現(xiàn)了大量空城和鬼城，房地產(chǎn)市場庫存嚴(yán)重。2003年之后，大量配置到中西部的建設(shè)用地指標(biāo)還被用于建設(shè)了大量的工業(yè)園或開發(fā)區(qū)，但這些工業(yè)園總量過剩，空間分布零散。

第二，由于戶籍和社會保障、公共服務(wù)等掛鉤，勞動力流動事實上并不自由。在市場經(jīng)濟(jì)體制下人口一定是向著收入更高、就業(yè)機(jī)會更多、人力資本回報更高的地區(qū)流動。但是在當(dāng)前的體制下，越是在人口流入規(guī)模大的特大和超大城市，戶籍制度越是形成人口流入的障礙。在個別特大城市實施的積分落戶制度仍然在歧視低技能勞動者。由于缺乏自由的勞動力流動就使得中國地區(qū)間和城鄉(xiāng)間收入差距居高不下，人力資本回報差距甚至有所擴(kuò)大。由此，又進(jìn)一步導(dǎo)致東部沿海地區(qū)，尤其是大城市和特大城市，持續(xù)存在人口流入的壓力。大量流入的人口不能得到和本地城鎮(zhèn)戶籍居民一樣的公共服務(wù)待遇，形成了社會的分割。由于人口流入受阻，在沿海地區(qū)產(chǎn)生了勞動力不足和工資快速上漲的現(xiàn)象。

第三，傾向于內(nèi)地的財政轉(zhuǎn)移支付雖然在短期內(nèi)有利于縮小城鄉(xiāng)間和地區(qū)間收入差距，但因為大量轉(zhuǎn)移支付所用來發(fā)展的產(chǎn)業(yè)背離了當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢，因此不能持續(xù)創(chuàng)造就業(yè)。在2003年之后，中國政府開始大規(guī)模地補(bǔ)貼農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，這在客觀上當(dāng)然對于縮小城鄉(xiāng)間收入差距產(chǎn)生了積極的效果。城鄉(xiāng)間收入差距從之前的擴(kuò)大趨勢開始得到遏制，直到2009年城鄉(xiāng)間收入差距出現(xiàn)了下降的趨勢。但是需要注意的是，巨額的三農(nóng)補(bǔ)貼同時也構(gòu)成了農(nóng)民工外出打工的機(jī)會成本，減少了他們外出打工的傾向。需要指出的是，農(nóng)民收入水平的提高必須要靠持續(xù)不斷的城市化所帶來的勞動力需求和就業(yè)提升空間，與此同時，在大量農(nóng)民進(jìn)城的情況下，剩下的農(nóng)民可以享受更多的人均土地資源，從而提高農(nóng)業(yè)的人均收入，這才是提高農(nóng)民收入的根本之道。是補(bǔ)貼農(nóng)民進(jìn)城，還是補(bǔ)貼農(nóng)民留在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是兩種不同的補(bǔ)貼方式。同樣是補(bǔ)貼，前者是適應(yīng)城市化進(jìn)程的，而后者則構(gòu)成了勞動力流動和推進(jìn)城市化的客觀障礙。如果說補(bǔ)貼“三農(nóng)”還不算偏離當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢，那么，大量的補(bǔ)貼和低成本的政府融資被用于發(fā)展零散分割的制造業(yè)（包括與工業(yè)園配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）則嚴(yán)重背離了大多數(shù)中西部城市的比較優(yōu)勢，在短期內(nèi)造成了勞動力在家門口就有就業(yè)機(jī)會的假象，減緩了勞動力向外流出的傾向，而隨著時間推移，中西部工業(yè)園和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過剩、投資回報低下、政府負(fù)債高企的問題則逐漸浮出水面。

上述基本事實告訴我們，當(dāng)前有關(guān)城市化和城市發(fā)展的現(xiàn)象，都不能離開主要的制度和政策背景來討論。恰恰因此，中國的城市化和城市發(fā)展也需要一場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，去掉政府對市場經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)和扭曲。如果不認(rèn)識到這一點，就可能誤判當(dāng)前一些現(xiàn)象的成因，從而得到南轅北轍的政策結(jié)論。

三、對于城市最優(yōu)規(guī)模的認(rèn)識誤區(qū)和政策調(diào)整

在勞動力流動受阻和土地市場存在扭曲，同時政府大量轉(zhuǎn)移支付傾向于內(nèi)地的情況下，簡單套用本文第一節(jié)中的城市最優(yōu)規(guī)模決定理論，將對現(xiàn)實問題出現(xiàn)重大的誤判。比如說，自2004年以來，似乎出現(xiàn)了比較明顯的工資上漲過程和沿海地區(qū)（特別是大城市）的勞動力短缺現(xiàn)象，這被認(rèn)為是農(nóng)業(yè)剩余勞動力已經(jīng)被吸納完畢的“劉易斯拐點”。2009年之后，由于受到國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，中國的經(jīng)濟(jì)增長率有所下滑。與此同時，在人口流入地區(qū)，特別是在個別超大城市，對于外來人口的公共服務(wù)歧視甚至有所加劇，出現(xiàn)了更加嚴(yán)厲的人口規(guī)模管控政策。在各種因素的共同作用之下，農(nóng)民工外出打工的速度有所放緩，個別超大城市出現(xiàn)了人口增長速度的下降。于是，這些現(xiàn)象被理解為中國的城市化動力已經(jīng)下滑，甚至有人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長率的下滑和劉易斯拐點帶來的勞動力短缺是長期現(xiàn)象，成為支持在超大城市控制人口的依據(jù)。事實上，這個邏輯是不通的。如果經(jīng)濟(jì)增長率的下滑和勞動力短缺真的是長期現(xiàn)象，并不是城鄉(xiāng)分割制度的結(jié)果，那么，城市化速度自然是放緩的，也就不需要去人為地控制城市人口規(guī)模了。

根據(jù)前面說到的中國存在的制度和政策背景，尤其是2003年之后傾向于內(nèi)地和農(nóng)村的土地和財政轉(zhuǎn)移支付政策，以及近些年來少數(shù)地區(qū)對于外來人口公共服務(wù)歧視的加劇和嚴(yán)格控制城市規(guī)模政策的實施，所謂城市化進(jìn)程的速度放緩，農(nóng)民外出打工傾向趨弱，都是本文第二節(jié)總結(jié)的制度和政策的結(jié)果。

經(jīng)濟(jì)增長速度放緩是個結(jié)果，而不是原因。正如我前面提到的，有人認(rèn)為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長和城市化進(jìn)程放緩是有因果關(guān)系的，但是卻把因果關(guān)系搞反了。原因很簡單，在通常的市場經(jīng)濟(jì)國家，如果經(jīng)濟(jì)增長速度下降會導(dǎo)致勞動力失業(yè)，這時經(jīng)濟(jì)增長是原因，而失業(yè)是結(jié)果。如果農(nóng)民工進(jìn)城的速度放緩伴隨著失業(yè)，那么也可以說經(jīng)濟(jì)增長放緩是原因，2008年國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)曾導(dǎo)致農(nóng)民工失業(yè)就是這種情況。但是當(dāng)前的情況不是這樣，中國經(jīng)濟(jì)增長的下滑是伴隨著勞動力的短缺。確切來講，還不是總體勞動力的短缺，而是城市地區(qū)勞動力的短缺。特別是在實施嚴(yán)格控制人口規(guī)模的超大城市，勞動力短缺和招工難的現(xiàn)象更加明顯。因此，在供給方的勞動力流動管制恰恰是經(jīng)濟(jì)增長下滑的原因。如果勞動力流動的障礙可以被去除，勞動力資源在全國范圍內(nèi)的再配置將可以給經(jīng)濟(jì)增長注入巨大的活力。對于超大城市而言，如果不是嚴(yán)格地控制人口規(guī)模，招工可以變得更加容易，企業(yè)的開工率可以上升，勞動成本快速上漲可以被遏止，經(jīng)濟(jì)增長速度也將更快。

由于對中國實際政策背景的忽略，在經(jīng)驗研究當(dāng)中，城市規(guī)模與勞動生產(chǎn)率之間的倒U型關(guān)系經(jīng)常被作為部分中國城市已經(jīng)太大的依據(jù)，這種理解需要謹(jǐn)慎對待。在理論上，城市人口擴(kuò)張所帶來的邊際正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)相等時，達(dá)到城市的最優(yōu)規(guī)模。這吸引了一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家對其進(jìn)行測算，其基本的做法是將城市的人口（或就業(yè)）規(guī)模作為解釋變量，作為被解釋變量的包括勞動生產(chǎn)率或人均GDP，結(jié)果是兩者的關(guān)系呈現(xiàn)倒U型曲線，其頂點對應(yīng)的人口（就業(yè)）規(guī)模被認(rèn)為是最優(yōu)的。

即使在實證研究中真的發(fā)現(xiàn)在人口規(guī)模最大的城市組別中勞動生產(chǎn)率與人口規(guī)模是負(fù)相關(guān)的，也難以得出是因為人口規(guī)模帶來的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)壓倒了規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而必須要放在中國特定的制度背景之下去解讀。具體原因如下：

首先，必須注意到中國的特（超）大城市目前的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是按照1990年代末所規(guī)劃的今天的城市規(guī)模來建設(shè)的，而無一例外的，這些城市若干年前所規(guī)劃的人口規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于今天事實上已經(jīng)達(dá)到的人口規(guī)模。由此而帶來的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短缺及相應(yīng)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，不能歸罪于人口的增長，而只是因為特（超）大城市當(dāng)年的規(guī)劃沒有科學(xué)地預(yù)測到今天的人口規(guī)模。盡管隨著人口的增長，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給也有所調(diào)整，但是這個調(diào)整速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于實際的人口增長所產(chǎn)生的需求。

第二，高、低技能勞動力之間具有互補(bǔ)性，如果限制低技能勞動力的供給，則會導(dǎo)致低技能勞動力的短缺，削弱高技能勞動力的勞動生產(chǎn)率。換句話來說，如果在目前的研究中看到特（超）大城市規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該反思是不是在因為忽略了在特（超）大城市存在的不利于提升生產(chǎn)率的制度，而不是人口規(guī)模本身所致。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，在其他變量都得以控制的時候，相比于一個本地戶籍的城鎮(zhèn)人口，非本地戶籍的城鎮(zhèn)人口的消費平均要低17%到21%。由于受到這樣的消費制約，城市的外來人口會削減服務(wù)消費，而這影響的恰恰是服務(wù)這種不可貿(mào)易品在本城市的需求，進(jìn)而影響在本地從事服務(wù)業(yè)工作的本地居民的工資水平。由于外來人口和本地戶籍人口的平均消費水平差距在大城市更大，不難推斷，戶籍對消費的制約也會呈現(xiàn)出似乎是特（超）大城市更加損失了收入和勞動生產(chǎn)率。

第三，當(dāng)前中國特（超）大城市存在的規(guī)劃和管理問題也會加劇城市的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，而這些問題在中小城市相對來說影響不大。在中國的超大城市，區(qū)一級的政府在地塊更新的過程中通常不愿意提供住宅用地，而愿意將更多的土地用來提供商業(yè)和辦公樓宇，因為后者可以帶來持續(xù)的稅收增長，而前者只能一次性收取住宅用地的土地轉(zhuǎn)讓費。伴隨著地塊更新，正在出現(xiàn)中心城區(qū)的地塊更新和人口疏散，但大量的服務(wù)業(yè)崗位和優(yōu)質(zhì)的中小學(xué)教育資源仍然集中在中心城區(qū)，于是導(dǎo)致了居住與就業(yè)、公共服務(wù)之間的空間分離，拉長了人們的通勤距離，加大了通勤成本，這種規(guī)模不經(jīng)濟(jì)是規(guī)劃造成的。在擁堵加劇的同時，人口仍然繼續(xù)增長，一方面說明城市管理大有可為，另一方面說明，城市的最優(yōu)規(guī)模還沒有達(dá)到。