北京如何布局微中心建設

朱躍龍++李金亞

建設“微中心”是深入推進落實《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）的重要舉措，對疏解非首都功能、推進供給側結構性改革、優化城市空間布局、加快新型城鎮化發展具有重要意義。隨著京津冀協同發展各項工作深入推進，微中心建設逐步提上工作日程，但對于什么是微中心？本市微中心有何不同？微中心建設如何布局等問題，卻尚未達成廣泛共識，本文結合相關研究做一些初步探討。

一、對微中心的理解與認識

（一）建設微中心根本上是為了非首都功能疏解落地

“微中心”的概念在《綱要》中被首次提出，其語境正是在“集中疏解”部分。我們認為，建設微中心的指向非常明確，其根本目的就是要為非首都功能疏解尋找分散式的承接地，對集中式疏解承接發揮重要的補充作用，為提升首都核心功能創造有利條件，這是對微中心的本質要求。因此，理解微中心的內涵必須要牢牢把握“疏解”這一要義。也可以說，微中心就是為了功能疏解才建設的，就是為了消化中心城的存量疏解資源而建設的，就是功能疏解的產物，重在“削減存量”，而不是為了建設微中心而建設微中心，重點不在“發展增量”。所以，那些沒有承接中心城功能疏解的“點”（園區、功能區、小城鎮等）不能稱其為微中心。從這一點理解，微中心與中心城就是承接與疏解的對應關系，微中心不可能脫離于中心城的功能疏解而自發建設。

（二）微中心須具有五個方面的顯著特征

《綱要》對“什么是微中心”并沒有過多闡述，只是指出：沿京滬、京廣、京九、京承、京張、京秦等方向鐵路通道，選擇若干中小城市，高起點、高標準建設若干定位明確、特色鮮明、職住合一、規模適度、專業化發展的“微中心”，發揮比較優勢，推動非首都功能有序疏解。其中“定位明確、特色鮮明、職住合一、規模適度、專業化發展”，刻畫了微中心的五個顯著特征，需要深刻理解其內涵：

一是在功能定位上，要緊緊圍繞中心城非首都功能疏解這一根本指向。微中心可以有其他功能，比如城鎮布局的重要節點、帶動城鄉一體化發展等，但最主要的功能是要承接中心城功能疏解，同時微中心要具備功能承接的基本條件。我們認為，定位明確就是指承接中心城的疏解功能這一定位要明確。

二是在外在形象上，要具有鮮明的特色。特色化是新型城鎮化戰略的一個重要要求，對微中心更是如此。特色鮮明主要體現在微中心承接的具體產業或功能上，比如以承接大型國企、科研院所、大學、會議論壇、體育訓練基地等中心城功能和資源，逐步形成各具特色的微中心。

三是在內在功能上，要達到一定的綜合服務水平，能夠實現職住合一。一方面微中心要有產業或功能主導的特色，另一方面微中心也要具備教育、醫療、文化、住房、環境等公共服務條件，能夠吸引人、留住人，實現產城融合、職住合一，避免形成人口潮汐流動。這也要求微中心與中心城或新城要保持一定的空間距離，遵循特大城市圈30公里最佳輻射半徑（人口空間聚集特征相對穩定的分界線）的發展規律，要使微中心保持一定的相對獨立性。

四是在建設規模上，要適量適度，服從功能實現的需要。微中心建設要堅持減量化發展的原則，符合控制性、約束性發展的要求，控制開發強度，在建設規模、土地供應、人口容量等方面要有適度控制，不能貪大求全，肆意發展。

五是在發展方向上，要走專業化發展的道路。微中心主要承接中心城疏解的某方面功能，因此，要堅持特色化培育、專業化發展，在大都市區中逐步形成專業化分工，以專業化形成的比較優勢，不斷增強微中心的吸引力和承載力。

（三）本市微中心具有一定特殊性

《綱要》著眼于京津冀范圍布局微中心建設，對微中心有共性要求。而本市郊區距離中心城區更近，在疏解-承接關系上具有天然的比較優勢。因此，本市微中心應該不同于河北、天津兩市的微中心，相比而言具有一定特殊性。

一是在布局方向上，可以突破鐵路通道。《綱要》提出沿京滬、京廣、京九、京承、京張、京秦等方向鐵路通道布局微中心，主要考慮交通便捷，通勤距離短，以時間換空間。由于本市高速公路、國道、軌道交通等路網發達，在同樣的通勤時間內可以選擇的方向較多。因此，可以突破鐵路通道的布局限制，選擇沿高速公路、市郊鐵路、軌道交通通達的方向布局。

二是在建設層級上，可以突破中小城市。《綱要》提出選擇若干中小城市布局微中心，我們理解，這里的中小城市是指縣城以上，主要考慮要有一定的基礎條件。具體到本市來講，結合中心城-新城-鎮鄉的城鎮體系結構，微中心可以定位在小城鎮及以上，且應以小城鎮為主。主要考慮本市小城鎮經過近些年發展建設，已具備較好的發展基礎，符合承擔疏解功能條件的小城鎮不在少數，通過微中心建設既可以承接中心城功能疏解，還可以帶動本地城鎮化加快發展，對推進城鄉一體化發展作用更加顯著。

二、本市微中心建設需要重點關注的問題

微中心建設是一項系統工程，《綱要》對微中心建設提出了綱領性的要求，但在具體推進工作過程中，還需要重點關注以下幾個問題：

一是微中心的選擇落地問題。微中心是要規劃建設的，《綱要》給出了微中心的布局方向，但具體建在哪兒，落在哪個小城鎮，首先有一個如何選擇的問題。具體而言，需要綜合考慮小城鎮的地理區位、交通條件、現有發展基礎、未來發展潛力以及各種改革先行先試的政策優勢等因素。其中，最重要的選擇標準是小城鎮的區位條件和發展基礎。

二是微中心的規劃數量問題。本市微中心要建幾個？建設時序怎么安排？這也是微中心建設要回答的問題。微中心建多少取決于中心城的疏解資源有多少，要以疏解定承接，并綜合考慮京津冀范圍內的承接布局，三地之間要在明確承接分工的基礎上確定一個適當比例。在微中心的建設時序上，要與疏解工作的推進力度以及時序安排相匹配，疏解與承接要同步考慮。同時，要避免各區搞平均主義，為建設微中心而建設微中心，在數量安排上要量力而行，成熟一批推進一批，先試點示范再逐步推進。

三是微中心的建設模式問題。微中心不同于重點鎮，不同于特色鎮，在資源環境緊約束條件下，微中心建設要重點關注模式創新。要注重規劃先行，創新“三規合一”以及“多規合一”的政策機制，實現“一張藍圖干到底”。要注重挖潛土地資源，借鑒國內外城市更新的經驗，促進集體建設用地減量騰退。注重創新投融資模式，發揮市場機制作用，積極吸引社會資本投入。注重城市管理端口前移，統籌規劃建設管理三大環節，提升微中心管理水平。

四是微中心與特色小城鎮關系問題。當前，特色小城鎮建設方興未艾，從國家層面大力推進，并越來越受到地方政府及社會企業的高度關注，掀起一股特色小城鎮建設熱潮。微中心與特色小城鎮既有聯系又有區別，共同點是都在小城鎮建設，都注重突出特色功能，最主要的區別是微中心必須要對接中心城功能疏解，而特色小城鎮可以結合中心城功能疏解，也可以不承接中心城功能疏解。因此，特色小城鎮的內涵要比微中心的內涵更大些，適合建設微中心的小城鎮范圍更小一些。

三、本市微中心建設布局建議

（一）布局選擇微中心的必要條件

一是交通條件較好。位于交通干道沿線，或者重要交通網絡節點上。隨著京津冀的交通布局由放射狀向網格狀發展，微中心選擇在重要的交通網絡節點上，可以方便與中心城、周邊區域的聯系，避免大都市中心單向流動的通勤模式。在微中心與中心城區的通勤時間上，以半小時至一小時為宜。

二是發展條件較好。一方面，在基礎設施、公共服務、生態環境、產業發展等領域有較好的發展基礎，城市管理服務水平較高，具有較好的產城融合、職住匹配發展的基礎。另一方面，具有一定特色的優勢產業，能夠承接中心城區功能和產業疏解，有一定建設空間，有較好的規劃和土地條件，能夠吸引社會力量參與小城鎮建設。

三是具有地緣優勢。首先，是區域性的小中心，或者有潛力成為周邊鄉鎮的中心，能夠發揮對周邊鄉鎮的輻射和服務作用。其次，要與中心城、新城保持一定空間距離，盡量避免城區的“虹吸”效應。第三，鄰近津冀兩地，有利于帶動區域協同發展。

四是具有政策優勢。能夠集成現有政策支持的區域，有利于推進微中心加快建設。如北京城市副中心周邊區域、北京新機場非拆遷區域、延慶冬奧會與世園會周邊、二道綠隔地區“五區六鎮”統籌城鄉建設用地試點地區等。國家級改革試點區域也可以作為優先考慮因素，如通州區、房山區、大興區的國家新型城鎮化綜合改革試點，大興區的國家集體經營性建設用地入市試點，房山區和平谷區的國家中小城市改革試點等。

（二）微中心布局建議

目前，全市共有182個鎮鄉，其中74個已全部或部分納入中心城或新城規劃范圍，108個為相對獨立發展的小城鎮，包括42個重點鎮、66個一般鎮。本文依據上述4個條件在108個小城鎮中進行初步篩選：

1.交通條件較好的。位于鐵路、城鐵、高速公路、國道沿線，且有站點或出入口的小城鎮。具體包括京昆高速（京廣線方向）沿線的韓村河鎮、長溝鎮，新機場、大廣高速（京九線方向）、京臺高速（京滬鐵路）沿線的榆垡鎮、龐各莊鎮、安定鎮、魏善莊鎮，京滬高鐵二線規劃站點的永樂店鎮、于家務回族鄉，京張城際規劃站點的八達嶺鎮、康莊鎮等。

2.發展條件好的。綜合考慮公共財政收入、公共服務設施、城鎮規劃區面積等體現發展基礎和潛力的因素，可以重點考慮臺湖鎮、西集鎮、縣鎮、永樂店鎮、龐各莊鎮、魏善莊鎮、北七家鎮、竇店鎮、馬坊鎮、古北口鎮。

3.具有地緣優勢的。如康莊鎮，有冬奧會、世園會重大項目帶動，還鄰近河北，有利于促進協同發展。如雁棲鎮，是周邊鄉鎮的就業和教育、醫療等公共服務中心，距離懷柔和密云新城有一定距離，可以保持一定獨立性，現已具備一定獨特功能。

4.具有政策優勢的。如城市副中心周邊區域的臺湖鎮，大興新機場非拆遷區域的禮賢鎮、榆垡鎮、安定鎮、魏善莊鎮、龐各莊鎮，延慶冬奧會、世園會周邊的八達嶺鎮、康莊鎮、大榆樹鎮、張山營鎮，二道綠隔地區“五區六鎮”統籌城鄉建設用地試點地區的長辛店鎮、青云店鎮、高麗營鎮等。以及小湯山、榆垡、后沙峪、縣等14個國家級重點鎮，小湯山、長溝、古北口等3個已納入國家創建培育名單的特色小城鎮。

根據上述4個條件，共有30多個小城鎮可以考慮，有的符合多個條件，有的僅符合一個條件。下一步還要根據每個小城鎮具體條件的優劣、符合條件的多少進行綜合評價，優中選優，納入先期規劃建設微中心的備選方案。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所）