我國服務(wù)型政府理論的起源與使用研究

【摘 要】 文章在探討二十世紀(jì)末以來中國服務(wù)型政府的理論起源的基礎(chǔ)上，指出了目前學(xué)界服務(wù)型政府理論在使用中存在的幾類，并結(jié)合這些問題給出了相應(yīng)的修改意見：在學(xué)術(shù)研究中應(yīng)對(duì)服務(wù)型政府與公共服務(wù)型政府嚴(yán)格區(qū)分；在研究中不可一味追求西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)而脫離了中國的現(xiàn)實(shí)；避免用后工業(yè)時(shí)代下服務(wù)型政府理論去解釋管理型政府模式的發(fā)展過程。

【關(guān)鍵詞】 服務(wù)型政府；服務(wù)行政；公共服務(wù)型政府

一、問題的提出

1、我國服務(wù)型政府理論的研究現(xiàn)狀

現(xiàn)今我國政府越發(fā)重視政府職能與社會(huì)現(xiàn)狀的相適應(yīng)性，對(duì)應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、貫徹科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)已成為行政改革和政府職能模式轉(zhuǎn)變的突出特點(diǎn)。

一般認(rèn)為，服務(wù)型政府是在民主基礎(chǔ)之上的，突出政府服務(wù)職能，并將服務(wù)對(duì)象定位于社會(huì)和公眾的政府模型，體現(xiàn)了“全心全意為人民服務(wù)”的核心思想。“服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，用政治學(xué)的語言表述是為社會(huì)服務(wù)，用專業(yè)的行政學(xué)語言表述就是為公眾服務(wù)。”[1]

從上世紀(jì)90年代末至今近20年間，我國的服務(wù)型政府建設(shè)在實(shí)踐上和理論上均取得了發(fā)展。回眸近十五年，我國服務(wù)型政府的建設(shè)實(shí)踐逐步進(jìn)展并迎來昌盛。2005年，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中明確指出應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府，這是服務(wù)型政府的概念第一次由我國國家領(lǐng)導(dǎo)人正式提出；2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，至此，服務(wù)型政府這一概念第一次被寫入黨的決定。2016年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中也再次強(qiáng)調(diào)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。在理論層面上，國內(nèi)以張康之教授為代表的研究團(tuán)隊(duì)從上世紀(jì)末開始便以“服務(wù)行政”為研究點(diǎn)，最終創(chuàng)造性地提出服務(wù)型政府理論，并通過《公正行政是公共行政的新視點(diǎn)》（1998年）、《限制政府服務(wù)規(guī)模的交換》（2000年）等文章表述其研究成果，在我國服務(wù)型政府理論構(gòu)建方面頗有建樹。以程倩為代表的中國人民大學(xué)團(tuán)隊(duì)曾對(duì)中國服務(wù)行政理論的來源做過系統(tǒng)化的研究，對(duì)于服務(wù)行政理論來源進(jìn)行梳理，并將其研究結(jié)果以《“服務(wù)行政”：從概念到模式——考察當(dāng)代中國“服務(wù)行政”理論的源頭》（2005年）一文加以表述。

但是出于社會(huì)不斷向前發(fā)展和實(shí)踐需要的推動(dòng)，目前國內(nèi)對(duì)于服務(wù)型政府的相關(guān)研究更多的側(cè)重于服務(wù)型政府建設(shè)具體措施或?qū)Ρ人麌母飶亩贸鰧?duì)我國的借鑒意義。同時(shí)，由于對(duì)服務(wù)行政、服務(wù)型政府理論的起源及其在不同語言環(huán)境、時(shí)代背景下具體適用的分析不透徹，使得現(xiàn)今仍存在對(duì)服務(wù)型政府理論使用界定模糊的現(xiàn)象，在具體情境下錯(cuò)誤使用服務(wù)型政府理論的現(xiàn)象屢見不鮮。

考究我國服務(wù)行政理論的起源，明晰服務(wù)型政府理論在不同語言環(huán)境、時(shí)代背景下的具體適用，對(duì)于從理論上推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)具有重要意義。同時(shí)，理論的研究是為了服務(wù)于實(shí)踐的發(fā)展，對(duì)于服務(wù)型政府理論起源的明晰將最終指向推進(jìn)我國服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程。因此，對(duì)于服務(wù)型政府理論的再探源是十分必要的。

（1）我國服務(wù)型政府理論的起源研究。縱觀我國服務(wù)型政府理論發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)，作為“服務(wù)型政府”的原始概念——“服務(wù)行政”一詞曾成為國內(nèi)行政法學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。換言之，探討服務(wù)型政府的理論起源應(yīng)將落腳點(diǎn)定位在“服務(wù)行政”上。

國內(nèi)學(xué)界對(duì)于“服務(wù)行政”的研究關(guān)注大概始于20世紀(jì)90年代中期（1994-1996年），以陳泉生的《論現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)》（1995年）為代表，這一時(shí)期的相關(guān)研究主要集中在行政法領(lǐng)域。[2]

依法行政原則作為我國行政法的基本原則之一，包含著法律保留的子原則。這一子原則建立在行政權(quán)之發(fā)動(dòng)應(yīng)有法律依據(jù)的基礎(chǔ)之上，出于對(duì)行政權(quán)發(fā)動(dòng)和對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)之間關(guān)系的衡量，加之行政實(shí)踐過程的復(fù)雜性，因而法律允許存在保留空間，即裁量行政。而關(guān)于這一保留的“度”的探討是以一種二分的思維進(jìn)行的，即將行政行為分為侵害行政和服務(wù)行政。也就是說，行政法領(lǐng)域的“服務(wù)行政”概念是一種二分思維之下的“授益行政”，具體又可落實(shí)為行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)等具體行政行為。這種二分的思維雖在20世紀(jì)70年代以后便逐漸被重要性理論取代，但服務(wù)行政作為一種理念價(jià)值仍繼續(xù)沿用并滲透到行政法研究領(lǐng)域的層級(jí)、程序和內(nèi)容等方面。目前國內(nèi)對(duì)于行政法領(lǐng)域的服務(wù)行政之內(nèi)涵尚未有明確定論，但主要導(dǎo)向還是定位于提供服務(wù)的意向。

20世紀(jì)90年代末期服務(wù)行政這一概念實(shí)現(xiàn)了從行政法領(lǐng)域向公共行政領(lǐng)域的跨越。以張康之的《行政道德的制度保障》（1998年）為代表，部分學(xué)者開始嘗試將“服務(wù)行政”引入公共行政研究領(lǐng)域并將其作為引導(dǎo)中國政府行政改革的常規(guī)化模式。[3]

21世紀(jì)初期，伴隨著中國政府行政改革的不斷深入和發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)日益明確。黨的十七大之后，服務(wù)型政府被最終確立為行政管理體制改革的目標(biāo)，服務(wù)型政府的相關(guān)理論研究也蓬勃發(fā)展。張康之在其系列著述中為我們描繪出了關(guān)于社會(huì)治理三種模式的完整構(gòu)建：農(nóng)業(yè)社會(huì)所對(duì)應(yīng)的統(tǒng)治型社會(huì)治理模式、工業(yè)社會(huì)所對(duì)應(yīng)的管理型社會(huì)治理模式和后工業(yè)社會(huì)所對(duì)應(yīng)的服務(wù)型社會(huì)治理模式。[4]在服務(wù)型社會(huì)治理模式下，應(yīng)當(dāng)建立服務(wù)型政府、實(shí)行服務(wù)行政，政府應(yīng)為社會(huì)和公眾提供管理與服務(wù)。至此，服務(wù)行政理論與服務(wù)型政府理論相輔相成，共同指導(dǎo)著我國服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐。

基于以上研究，筆者總結(jié)出了中國“服務(wù)行政”由行政法學(xué)領(lǐng)域走向行政學(xué)領(lǐng)域的流變圖示。

總體上來說，“服務(wù)行政”在我國的發(fā)展始于20世紀(jì)90年代中期的行政法研究領(lǐng)域，但此時(shí)的“服務(wù)行政”僅停留在概念層次并作為行政法領(lǐng)域的一項(xiàng)價(jià)值理念而存在。隨著我國行政改革進(jìn)程的不斷發(fā)展，20世紀(jì)90年代末少數(shù)學(xué)者將“服務(wù)行政”這一概念引入公共行政領(lǐng)域并推動(dòng)其成為行政改革的目標(biāo)。這一創(chuàng)新使得“服務(wù)行政”實(shí)現(xiàn)了學(xué)科跨越，發(fā)展到模式層次。進(jìn)入21世紀(jì)，人們對(duì)于“服務(wù)行政”的關(guān)注與研究逐漸增加，在此基礎(chǔ)上服務(wù)型政府理論提出并不斷發(fā)展、指導(dǎo)實(shí)踐，“服務(wù)行政”也最終完成了理論層次的飛躍。

（2）我國服務(wù)型政府理論與公共服務(wù)型政府理論的爭(zhēng)議。國內(nèi)學(xué)界長期存在著關(guān)于服務(wù)型政府和公共服務(wù)型政府的理論爭(zhēng)鳴，這在促進(jìn)理論更新的同時(shí)，也使得人們對(duì)于理論的使用混淆不清，從而在理論研究和行文書寫中產(chǎn)生偏差。

學(xué)界關(guān)于兩者的區(qū)別與聯(lián)系有著不同的看法：謝慶奎認(rèn)為公共服務(wù)型政府是服務(wù)型政府建設(shè)發(fā)展的更高級(jí)階段；劉熙瑞認(rèn)為服務(wù)型政府理論特別關(guān)注了公民的社會(huì)主體地位；張康之則認(rèn)為“公共服務(wù)型政府”的提法是“經(jīng)不起學(xué)術(shù)推敲的”，而且公共服務(wù)型政府理論難以跳出以西方管理理念看待中國實(shí)際、照搬西方國家政府模式的怪圈，其公共服務(wù)的導(dǎo)向不利于我國行政改革探索新出路。[5]

通常，我們認(rèn)為公共服務(wù)型政府理論的理論觀點(diǎn)來源于在新公共管理運(yùn)動(dòng)以及在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中逐漸興起的企業(yè)家政府理論。[6]公共服務(wù)型政府理論來源于上世紀(jì)80年代英國政府的行政改革運(yùn)動(dòng)，其所堅(jiān)持的公共服務(wù)導(dǎo)向是一種總結(jié)了西方行政理念的政府建構(gòu)模式。國內(nèi)學(xué)界在21世紀(jì)初出現(xiàn)了關(guān)于“公共服務(wù)型政府”的研究熱潮。

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2000～2016年以“服務(wù)型政府”和“公共服務(wù)型政府”關(guān)鍵詞的文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示。

數(shù)據(jù)來源：中國知網(wǎng)

上世紀(jì)末，國內(nèi)已有少數(shù)學(xué)者開始關(guān)注服務(wù)型政府領(lǐng)域研究；進(jìn)入21世紀(jì)，服務(wù)型政府理論與公共服務(wù)型政府理論之爭(zhēng)鳴慢慢顯現(xiàn)。此時(shí)人們給予了“公共服務(wù)型政府”更多關(guān)注，這與世紀(jì)之交國內(nèi)行政改革、轉(zhuǎn)變政府職能的時(shí)代背景不無關(guān)系，人們希望能通過借鑒西方發(fā)達(dá)國家行政改革之成功經(jīng)驗(yàn)來指導(dǎo)和推進(jìn)我國行政改革的步伐。而當(dāng)時(shí)服務(wù)型政府相關(guān)研究多集中在理論研究上，在當(dāng)時(shí)急切尋求行政改革出路的背景下，其自不比來源于企業(yè)家理論、完善于公共服務(wù)理論的公共服務(wù)型政府研究更有吸引力。2005年以后，建設(shè)服務(wù)型政府的行政改革目標(biāo)逐漸在中央確立，學(xué)術(shù)界也逐漸將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移至與其相關(guān)的研究。這一時(shí)期服務(wù)型政府相關(guān)研究成果數(shù)量劇增，以張康之為代表的研究團(tuán)隊(duì)嘗試從政府職能的角度，在宏觀的歷史發(fā)展視野下進(jìn)行服務(wù)型政府理論與實(shí)踐建設(shè)的研究，從而實(shí)現(xiàn)了以理論指導(dǎo)實(shí)踐的大跨步。

時(shí)至今日，服務(wù)型政府理論依然處于相關(guān)學(xué)術(shù)研究的主流地位，并不斷發(fā)展完善。相對(duì)應(yīng)的，公共服務(wù)型政府理論的研究熱潮漸退，但在研究領(lǐng)域?qū)烧呋鞛橐徽劦默F(xiàn)象猶存。

二、我國服務(wù)型政府理論在使用中存在的問題及修改建議

上文探討了我國服務(wù)型政府理論的研究現(xiàn)狀與理論起源，并對(duì)學(xué)界關(guān)于兩者之間的爭(zhēng)議給予解釋。下文，筆者將集中討論我國服務(wù)型政府理論在使用中存在的問題并提出修改建議。

綜合文獻(xiàn)考察的結(jié)果，筆者將學(xué)界在服務(wù)型政府理論使用中存在的問題分為以下幾種情況：

第一類問題：行文中對(duì)服務(wù)型政府與公共服務(wù)型政府不做區(qū)分，將兩者混為一談。服務(wù)型政府理論來源于服務(wù)行政理論的不斷發(fā)展并基于中國行政改革和政府職能模式轉(zhuǎn)變的實(shí)際，而公共服務(wù)型政府理論的起源和發(fā)展則是受到西方學(xué)術(shù)思想下的新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示，兩者之間存在本質(zhì)差別。基于學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，筆者建議在學(xué)術(shù)研究中應(yīng)對(duì)其嚴(yán)格區(qū)分，不可混為一談。

第二類問題：運(yùn)用西方新公共服務(wù)理論解釋服務(wù)型政府，將其“西化”。在工業(yè)社會(huì)下的管理型政府時(shí)代，西方國家總結(jié)出一套適用于自身的政府模式。隨后亞洲新興工業(yè)化國家在上世紀(jì)末結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際探索行政改革之路，但結(jié)果均因沒有跳出西方語境下管理型政府的思維限制而不盡如人意。我國服務(wù)型政府理論在構(gòu)架之初便吸取亞洲改革之教訓(xùn)并始終立足于中國實(shí)際，是中國在后工業(yè)社會(huì)時(shí)代背景下積極應(yīng)對(duì)全球化、復(fù)雜化的社會(huì)而總結(jié)出的具有中國特色的政府模式。它在最大程度上摒棄西方管理思維的固化干擾，并在過去的十多年間成功地指導(dǎo)著中國行政改革和政府職能模式轉(zhuǎn)變的實(shí)踐，是真正扎根于中國實(shí)際的理論。

而今，國內(nèi)學(xué)界不乏用西方傳統(tǒng)行政理論去解釋服務(wù)型政府的現(xiàn)象，或試圖在西方行政學(xué)說中尋找服務(wù)型政府理論的蛛絲馬跡。這無疑與服務(wù)型政府理論的初衷背道而馳，難免會(huì)讓中國的相關(guān)研究再次置于西方話語權(quán)的主導(dǎo)之下而逐漸脫離中國實(shí)際。因此筆者建議：我們應(yīng)適當(dāng)?shù)乜偨Y(jié)、學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家行政改革與政府模式構(gòu)建的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)更要注重堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)的基本原則，切不可一味追求西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)而脫離了中國的現(xiàn)實(shí)。

第三類問題：行文中對(duì)于服務(wù)型政府的使用超越了時(shí)空限制，過分將其推廣化和普遍化，試圖探討工業(yè)時(shí)代下西方管理型政府對(duì)服務(wù)型政府職能模式的發(fā)展。這一誤區(qū)歸根結(jié)底還是對(duì)服務(wù)型政府理論來源的界定不清。我們需要再次明確的是，服務(wù)型政府理論是在后工業(yè)化時(shí)代背景下，立足于中國實(shí)際而提出的一套政府模式。如果說第二類誤區(qū)的錯(cuò)誤在于在工業(yè)社會(huì)管理型政府模式下尋找服務(wù)型政府理論的影子，那么現(xiàn)在所討論的第三類誤區(qū)的錯(cuò)誤就在于用后工業(yè)時(shí)代下服務(wù)型政府理論去解釋管理型政府模式的發(fā)展過程。這兩者都犯了理論研究與時(shí)代背景相隔離的錯(cuò)誤，不符合歷史唯物主義的基本要求。

三、結(jié)論

通過前文的總結(jié)分析，我們可以明確，服務(wù)型政府是世紀(jì)之交部分富有創(chuàng)新意識(shí)的中國學(xué)者根據(jù)中國行政改革的實(shí)踐提出的、極具中國發(fā)展特色的、經(jīng)過理論與實(shí)踐的證明真正適合中國的政府模式。它以“服務(wù)行政”為出發(fā)點(diǎn)，在關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)將服務(wù)定位于“為人民服務(wù)”。

對(duì)于服務(wù)型政府理論的研究要明晰其理論來源，避免理論研究與時(shí)代背景相隔離的錯(cuò)誤。十三五開年之際，明確服務(wù)型政府的理論來源，更是我國繼續(xù)建設(shè)服務(wù)型政府的保障。只有通過對(duì)理論起源的明晰，才可更加深刻地理解理論的精髓所在并運(yùn)用理論指導(dǎo)實(shí)踐，推進(jìn)我國服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程。

【參考文獻(xiàn)】

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[4] 鄭家昊.引導(dǎo)型政府職能模式的興起[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2013.14-15.

[5] 中國服務(wù)型政府建設(shè)在探索中前行（上篇） 服務(wù)型政府的集中理論觀點(diǎn)爭(zhēng)鳴[J].人民論壇，2006（3）11.

[6] 王振濤.公共服務(wù)型政府：理論澄清與展望[J].前沿，2006（10）131-132.

【作者簡(jiǎn)介】

丁貴梓（1996-）女，漢族，安徽宿州人，陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院行政管理系2014級(jí)本科生.