從事故災難型危機透視地方政府的危機管理能力

李庚

【摘 要】 本文以天津港“8·12”爆炸事故為例，深入分析了地方政府危機管理能力存在的問題及原因，提出了提升地方政府應對事故災難型危機管理能力的對策。要加強地方政府公共危機防控能力建設，加強地方政府的合作治理能力建設，加強輿情引導，推進地方政府公信力建設，加強政府危機管理法律法規體系建設。

【關鍵詞】 事故災難型危機；地方政府；危機管理能力；提升對策

公共危機是一種會影響社會正常秩序的緊急狀態，往往會對生命、財產、社會穩定產生損害，需要政府與社會采取特殊的而不是常規的管理模式來加以解決。按照公共危機產生的原因可以將其劃分為事故災難型危機、自然災害型危機、群體事件型危機、恐怖襲擊型危機，其中事故災難型危機是由交通事故、生產事故等引發的公共危機，其表現出的突發性與高度的不確定性會對社會安全和穩定造成沖擊。歷史上著名的前蘇聯切爾諾貝利核電站爆炸事故以及近年來在我國發生的例如松花江水污染事故、“7·23”動車追尾事故、天津港“8·12”爆炸事故等都是典型的事故災難型危機。伴隨著全球化、后工業化的推進，社會呈現出高度復雜性和高度不確定性的特征，而公共危機發生的范圍、頻率都在擴大。地方政府是公共危機治理的直接主體，其危機管理能力直接影響到公共危機本身是會放大衍生還是被預防消解，所以有必要對地方政府的危機管理能力建設進行深入的研究，探索有效的公共危機預防、預警、控制以及制度建設機制。

一、天津港“8·12”爆炸事故中地方政府危機管理能力暴露出的問題

2015年8月12日23：30左右，位于天津市塘沽開發區的天津東疆保稅港區瑞海國際物流有限公司所屬危險品倉庫發生爆炸事故，造成重大人員傷亡和財產損失。在對此次公共危機的處置中，各級政府的危機管理能力受到了層層考驗，尤其對政府在危機中的控制能力有更高的要求。天津市委、市政府與黨中央國務院協同配合，天津市政府對危機管理的直接參與度較高，較為出色地處置了這起重大的事故災難型危機。然而本次公共危機事件造成165人遇難，8人失蹤，198人受傷住院治療，304幢建筑物、12428輛商品汽車、7533個集裝箱受損，事故核定直接經濟損失達68.66億元人民幣。在巨大的人員傷亡和財產損失的背后，是地方政府危機管理中存在的問題。

1、地方政府缺乏科學的危機管理意識

我國雖然從2003年“非典”事件之后廣泛建立了公共危機應急處置預案，形成了自上而下的較為全面的公共危機處理體系，但在地方政府層面存在著危機意識淡薄、危機管理意識缺乏的現象。天津港“8·12”爆炸事故之所以發生，一方面是事故的主要責任方瑞海公司存在著大量的安全問題，而另一方面則與地方政府違規審批許可、日常監管缺失、玩忽職守有著很大的關系，為事故災難型危機的爆發埋下隱患。

事發單位瑞海公司自2013年5月即開展危險貨物作業，在其經營期間有多次長時間違規行為，但當地相關責任單位并未盡到監督的義務。這說明天津市地方政府缺乏科學的危機管理意識。地方政府危機管理意識缺乏亦表現在危機服務意識淡薄，在公共危機教育、公共危機信息供給方面存在缺失。在天津港“8·12”爆炸事故追責階段國家安監總局發布的《天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查報告》中查明瑞海公司存在的諸多問題中有如下兩點：安全生產教育培訓嚴重缺失；未按規定制定應急預案并組織演練。[1]可以看出政府對相關企業的安全教育、安全監督缺位。在有些事故災難型危機發生后，地方政府由于缺乏危機管理意識導致對公共危機的處置方式不當，有時對處置程序考慮的欠妥，甚至會使政府陷入更大的麻煩之中。例如“7·23”動車追尾事故地方政府對現場清理環節處置的不當和對媒體輿論的輕視加重了公共危機的影響，甚至引起信任危機，各地政府應當引以為戒。

2、對公共危機的預防能力較低、預警機制不健全

天津市地方政府對事故災難型危機的預防能力較低，正如國家安監總局在《天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查報告》中所指出的，天津市政府在應對這起嚴重的火災爆炸事故中思想準備、工作準備、能力準備明顯不足。[2]雖然在公共危機控制階段地方政府能夠配合中央政府消解危機，但地方政府對處置重大事故災難型危機的準備還是不足。天津市地方政府的公共危機預防能力有待提升。

對于事故災難型危機來說，其爆發前往往會有很多征兆，大多數公共危機的爆發也經歷從量變到質變的過程。如危機預警系統能夠及時發現危機信息，并迅速做出反應，可以減少或避免巨大的損失。在天津港“8·12”爆炸事故中，危機預警機制沒有發揮其應有的作用，導致消防力量對現場危險品儲存情況不明，沒有及時采取適當措施疏散群眾、采用不當的方式處置現場危險化學品，最終火勢失控引發兩次大規模爆炸造成了重大的人員傷亡。

3、地方政府對事故危機信息公開不夠及時，引起社會批評

謠言對公眾的思想有很強的負性影響，若不及時處理甚至可能會造成社會恐慌。謠言在地方政府處理公共危機的整個過程中都需要加以重視。

對社會輿論的正確引導需要媒體的密切配合，同時也需要政府對自媒體乃至互聯網上的謠言傳播進行控制。在網絡環境中，社會個體很容易受“匿名效應”的影響而存在“去社會化”的傾向，“無制度的網絡遵循叢林法則，是從超我、自我倒退到本我的‘去社會化，而讓輿情純凈的治本之道是要回歸社會。”[3]地方政府必須保證公共危機處理的信息公開，對媒體輿情進行適當監管，做好社會輿情和價值引導，這是控制謠言最主要的渠道。[4]然而在天津港“8·12”爆炸事故發生10小時后，作為天津主要新聞信息傳播媒體的天津衛視卻依然在播放韓劇，這引起了社會的廣泛質疑和批評。地方政府對危機信息發布滯后是導致政府公信力缺失的重要原因。在事故發生后由于官方媒體初期對傷亡人數的報導與后期傷亡人數的差距也引發了社會上很多爭議，謠言更是甚囂塵上。

二、天津港“8·12”爆炸事故中地方政府危機管理存在問題的原因分析

1、管理型政府職能導致地方政府效率低下

在過去計劃經濟時期，政府的行政手段完全取代了市場的職能，國家管了許多其管不好也管不了的事，政府在職能膨脹階段可以形象的比喻成不但“掌舵”，而且“劃槳”。管理型政府職能帶給社會的是一個臃腫的行政體制、尾大不掉的管理方式以及混亂的權責體系。隨著改革開放、市場經濟體制的發展，我國逐漸重視政府職能的轉型，建設服務型政府，讓市場這雙“看不見的手”參與到資源分配和社會管理中來。但管理型政府職能的后遺癥、經濟體制改革的快速推進與政策規定的相對滯后都使政府在危機管理中依然存在低效的可能性。天津港“8·12”爆炸事故一方面反映出地方政府十余個責任部門對問題企業的監管效率低下、監管失職，另一方面則是在管理型政府的影響下政府對監督權的獨攬導致社會力量對問題企業監督的缺失。

2、社會轉型期制度發展與政策執行監管缺失之間的矛盾

我國目前處于社會轉型期，制度高速發展，社會正在經歷著深刻的變化。政策執行要想達到預期效果，而這就需要對政策的執行進行嚴格地監督，這樣才能保證政策的落實、維護秩序的穩定。很多地方政府在經濟增長的同時對政策監管的關注相對較少，為事故災難型危機的發生埋下隱患。

天津港“8·12”爆炸事故政府在審批環節的把關不嚴、對企業的后期監督不力。從對相關責任部門的追責過程中我們也可以看到，政府部門對企業運行有著一套較為完整的政策監督體系，但在對政策執行的監管方面的確存在著漏洞，導致監督機制失靈。這就需要完善法制建設，為政策的執行提供更可靠的保障。

3、地方危機管理主體協同性較差

天津港“8·12”爆炸事故的發生與天津市政府對事故企業的監管不力、玩忽職守有著很大的關系。在事故問責階段，眾多的監管單位的有關負責人因為失職瀆職被查處，其中被追責的政府部門多達十余個。然而這些對問題企業有監管責任的政府部門卻沒有一個能及時發現、排查事故隱患，政府職能的寬泛化，多頭管理與政出多門，最終產生對責任“踢皮球”現象。

管理型政府職能的影響使地方政府在危機管理時協同各方治理的能力不足。伴隨社會治理力量多元化，地方政府需要組織并協調社會各界力量參與到社會治理中來，尤其是第三部門的力量在一定程度上的參與有時比政府直接介入更能有效地解決問題。讓社會力量在事故災難型危機管理中發揮作用，建立“小政府，大社會”的結構，有助于提升社會對公共危機的防控能力。

三、提升地方政府對事故災難型危機管理能力的對策

地方政府應對事故災難型危機的管理能力建設其實也廣泛適用于應對其他類型的公共危機的能力建設。

1、加強地方政府公共危機防控能力建設

地方政府公共危機防控能力的提升需要從地方政府對公共危機的疏緩、準備、回應和恢復能力等環節入手，這一系列環節構成了一個完整的危機管理過程。這四個環節與公共危機的預防、預警、控制與善后恢復密切相關。

（1）公共危機預防。公共危機預防是對公共危機發生的風險進行預防和控制。德國社會學家烏爾里?！へ惪嗽?986年首次提出“風險社會”的概念。他強調人類科技進步給社會帶來了各種風險。[5]我國社會處在轉型期，受到政府職能的轉型以及全球化的影響，社會上存在著許多風險因素。我國地域廣闊，省一級的行政區劃較少，地方政府對轄區的管轄力也是有限的，由于種種原因，風險產生的不可控因素亦很多。這些都導致地方政府所面對的是一個風險社會。

風險與危機的聯系是具有因果關系的，“‘災害（突發事件）作為危機導火線爆發時，存在于風險與危機之中的隱性因果關系將即刻變為顯性的，這也就是我們經常說的風險演變為危機。”[6]風險管理理論對地方政府防控事故災難型危機具有指導意義。地方政府需要從風險識別、風險評價和風險控制等方面入手。確認地方政府所處的內部、外部環境中不穩定的因素，對各種因素進行分析，找出可能引致事故災難的風險因素；對不同風險進行評價區分并劃分風險等級，為未來制定公共危機應急預案提供依據；當完成風險評價之后，要分配落實各部門職責去把控風險，儲備足夠的戰略物資，防患于未然。當地方政府把握住了風險，也就增強了其對公共危機的預防能力。

（2）公共危機預警。地方政府公共危機預警系統是在危機預防活動中進行風險評價之后，有目的，有針對性地建立起來的。公共危機預警的過程是由對公共危機信息的收集、傳遞、分析和發布等環節構成的。這一系列過程需要建立起數量適當的信息監測站和信息采集點，動員社會力量參與信息監測；關注信息在傳遞過程中受噪音影響引發的失真；為啟動應急預案而結合相應的技術對危機信息進行分析；相關危機信息監測部門通過官方渠道對危機信息的發布等。

（3）公共危機控制。危機控制是危機管理中管理主體直接作用于危機本身的一系列行為。地方政府對事故災難型危機的控制主要體現在危機管理過程中的疏緩與回應。地方政府對公共危機的疏緩重在減少危機災害在爆發后帶來的損失，而回應則是地方政府采取反危機的手段來干預、消解公共危機的過程。

“危機決策是危機管理的主要環節，并貫穿于危機管理的全過程?？梢哉f，危機管理過程本身就是危機決策過程?！盵7]受到事故災難型危機發生后時間的緊迫性，地方政府有時必須在信息不充分的情況下，在相似性思維的指導下發揮經驗理性做出非常規類型的決策。制定危機預案可以針對性地提升地方政府對地方風險的把控，在公共危機發生時迅速將預案投入決策使用的環節，節約時間與成本。與此同時，對危機信息的管理、對危機決策方案的執行也是相當重要的，地方政府必須高度重視。

（4）公共危機善后和恢復。事故災難型危機往往對社會秩序造成很大的破壞，危機的善后工作不僅包括物質建設、社會救濟、損失補償，而且包含災后對受災群眾的心理干預、對有關責任人的追究、對制度體系的完善以及相關反饋機制的建設。公共危機對于地方政府既是挑戰亦是機遇，地方政府對公共危機善后處理得當，完全可以達到甚至趕超危機前社會的發展水平。

2、加強地方政府的合作治理能力建設

合作治理理念的應用使社會力量與政府共同參與到公共危機的管理過程之中，使地方政府在應對事故災難型危機時的大包大攬、專斷獨行的全能形象得以改變。在公共管理研究的前沿領域中，治理理論強調管理主體多元化、發揮多方力量、建立獨立的管理聯合體，這為地方政府應對公共危機時發動社會力量進行合作治理提供了理論支撐。然而合作治理并不是想象中一蹴而就的事，地方政府轉變傳統“善政”的觀念是實現協同治理的一個重要因素，只有政府自身實現改革與突破，才能為社會力量對公共危機管理的參與提供可能。而合作治理的重點就是在完成地方政府管理觀念的轉變，將各個治理主體與政府放在相平等的地位上。在合作治理理念被基本接受之后，地方政府對社會力量參與公共危機治理的過程會有更強的維持與協調能力。

然而當前社會并未完全實現從協作到合作的轉型。在事故災難型危機的爆發期，由于政府多頭應戰、社會力量的無序參與以及信息溝通問題，合作治理面臨的是并未完全脫離傳統協同治理的困境。因此地方政府要發揮協調的主導作用，在實現意志整合的基礎上進行多種形式的社會動員、強調溝通對話地位的平等性、掌握輿論的主動權，在危機管理中以眾治代替獨治，擺脫管理型政府職能效率低下的束縛，實現地方政府從“善政”走向“善治”，促進合作治理。

3、加強輿情引導，推進地方政府公信力建設

“政府公信力是衡量政府執政能力的重要依據?！盵8]公信力的建設和輿論引導息息相關。地方政府在公共危機管理過程中如果對輿論處理不當，很容易引發更加嚴重的政府信任危機。天津市政府在天津港“8·12”爆炸事故的處置過程中信息公開不夠及時，受到了社會輿論的譴責和質疑。在事故災難型危機管理的過程中對輿論的引導關乎地方政府公信力的建設，而信息公開則是重中之重。地方政府首先要把握好信息公開的范圍、程序，秉承誠實、便民、統一、高效的原則，將事故災難型危機信息及時通過官方媒體進行播報；其次，應當注意對謠言的及時辟謠，減少謠言對社會秩序的危害；最后，重視并加強對媒體的監督和引導，傳播社會主流價值觀。當然，危機管理中地方政府公信力的建設不能僅停留在對輿論的引導上，只有事故災難型危機妥善解決、公眾的最大利益得到保障，才能達到正確引導輿論、在實質上提升公信力的效果。

4、加強政府危機管理法律法規體系建設

預案、體制、機制和法制所構成的“一案三制”是我國特色應急管理體系工作的重點。[9]法律法規的健全與完善直接關系到我國特色應急管理體系的發展。我國現今對公共危機管理法律法規體系的建設已經較2003年“非典”時期完善了很多，2006年發布并實施的《國家突發公共事件總體應急預案》，2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》，為我國地方政府應對突發公共危機事件提供了總體的法律依據。國家在應對事故災難型危機方面亦頒布了一系列法律法規，比如《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國消防法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《危險化學品安全管理條例》等，成為地方政府在進行事故災難型危機管理時的參照依據。但“我國憲法沒有關于危機管理狀態或者緊急狀態的規定，政府緊急管理權也沒有明確的憲法授權，我國尚沒有一部完整的危機或者緊急狀態管理法?！盵10]這也反映出我國公共危機管理法律法規體系建設還有很長的一段路要走。危機管理法律法規建設的目的是建立起管理主體對公共危機的預防、抵御、控制、恢復的責任機制。上文分析中提到，地方政府存在監管缺失的問題，因而在設置應對各類公共危機的法律法規的同時，也要強化政府監管單位的責任意識，對必要的環節進行法律監督，使地方政府有關部門做到執法必嚴，違法必究。

能夠帶來事故災難型危機的風險因素就潛伏在生產、生活中的很多方面，這對我國各級地方政府危機管理能力是不小的挑戰。提高地方政府應對事故災難型危機的水平，需要地方政府長期堅持發展以及社會多元治理主體的共同努力。

【參考文獻】

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【作者簡介】

李 庚（1994-）男，遼寧葫蘆島人，陜西師范大學哲學與政府管理學院碩士研究生.